縱觀中國民航近三十多年的發展歷程，民航的歷次改革都極大地解放和發展了民航生產力，為民航的成長壯大提供了持續動力。“十三五”時期是實現民航強國戰略目標的關鍵階段，是行業轉型升級的戰略機遇期。目前民航發展仍然面臨一系列深層次矛盾和問題，對此，民航局黨組進行了認真深入的分析研究，認為要實現民航強國戰略目標，必須通過進一步深化改革，堅決破除沉疴痼疾，才能為行業發展提供新的動力。

　　民航改革領導小組辦公室在廣泛調研、深入討論、反復征求各方意見、多次修改完善的基礎上，形成《關于進一步深化民航改革工作的意見》(以下簡稱《意見》)，經民航局黨組會審議通過，已正式印發。為了使各單位、各部門更好地理解和把握《意見》的內涵，做好《意見》的貫徹落實工作，現對《意見》起草情況說明如下：

　　一、《意見》基本框架

　　《意見》共分五個部分，8600多字。

　　第一部分是“指導思想”。進一步深化民航改革需要進一步解放思想，需要科學的理念引領。《意見》強調要在進一步深化民航改革的過程中，深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念為引領，牢固樹立“發展為了人民”的理念，始終堅守“飛行安全、廉政安全、真情服務”三條底線，充分發揮民航在綜合交通體系中的比較優勢，著眼行業全局，聚焦行業關鍵，精準發力，努力解決民航深層次矛盾和問題。

　　第二部分是“總體思路和目標”。面對民航發展的新形勢新機遇新挑戰，民航局黨組研究提出了“踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、完善三張網絡、補齊四個短板”的工作思路�！兑庖姟肪o緊圍繞落實局黨組工作思路，梳理和解決影響行業發展質量和效益的關鍵問題，明確“改什么”和“怎么改”的問題。通過進一步深化民航改革，力爭到2020年，形成有利于提升安全保障能力、鞏固民航發展安全基礎的安全管理系統;形成有利于促進行業調整結構、提質增效、轉型升級的政策措施;形成有利于提高政府行政效率、增強行業監管能力的體制機制;形成有利于激發市場活力、規范市場行為的法規體系，初步實現民航治理體系和治理能力現代化。

　　第三部分是“基本原則”�！兑庖姟窂娬{改革要堅持“四個結合”，即：堅持目標導向與問題導向相結合，堅持市場配置資源與政府發揮作用相結合，堅持創新思維與法治思維相結合，堅持整體推進與分類實施相結合。

　　第四部分是“主要任務”。《意見》提出了十個方面40項改革任務，每個方面的改革都提出分項目標，作為下一步制定改革具體實施方案的指引，分項目標下面有若干項具體改革任務支撐。一是提升安全監管能力，包括3項任務;二是提升樞紐機場集散功能，包括8項任務;三是提升運行信息監控能力，包括2項任務;四是提升空域資源保障能力，包括4項任務;五是提升民航服務品質，包括3項任務;六是提升適航審定能力，包括3項任務;七是提升應急處置能力，包括3項任務;八是提升通用航空服務能力，包括5項任務;九是提升民航行政管理能力，包括6項任務;十是提升民航科教支撐能力，包括3項任務。

　　第五部分是“組織保障”。《意見》強調進一步深化民航改革工作，必須加強組織領導、嚴格責任落實、注重統籌協調，以確保改革工作取得實效。

　　二、《意見》形成過程

　　主要分為三個階段，即：調研階段、形成階段、征求意見階段。

　　(一)調研階段(3月上旬~3月底)

　　在調研階段，《意見》起草組深入學習領會黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真研究了《國務院關于促進民航業發展的若干意見》、《建設民航強國的戰略構想》以及《民航“十三五”規劃》(草案)等重要文件和材料，并于3月10日向民航局機關各司局和相關單位發出通知，征集有關改革事項，經匯總整理，共梳理出各類改革事項49項，此外還于3月21日和22 日，先后兩次組織行業內16位專家召開座談會，就民航改革工作聽取各專家意見建議。

　　(二)形成階段(4月上旬)

　　起草組在廣泛調研的基礎上，于3月31日完成《意見》初稿。董志毅副局長分別于4月1日和6日，召集局機關有關司局就《意見》初稿深入征求意見。會后起草組立即著手修改，并于4月7日和8日，再次書面征求各司局意見。在各部門意見的基礎上，起草組對《意見》初稿的框架結構、任務梳理進行了較大調整，于4月11日形成《意見》征求意見稿。

　　(三)征求意見階段(4月中旬~5月中旬)

　　4月12日民航局發出通知，向全行業征求對《意見》征求意見稿的意見建議，共累計收到120多家單位和個人的700多條意見建議。馮正霖局長分別于4月15日、5月10日在廣州、上海召開改革工作專題座談會，聽取相關單位的意見建議。李健副局長、王志清副局長也結合其它調研、出差任務，聽取有關單位對民航改革工作的意見建議。馮局長還于4月20日邀請行業內外9位知名專家學者，就《意見》征求專家的意見建議。起草組在全面匯總、廣泛吸納各方意見建議的基礎上，經多次修改完善，于5月13日形成《意見》送審稿，并于5月16日提交民航局黨組會討論審議。

　　三、起草基本思路

　　(一)《意見》功能定位

　　《意見》是落實民航局黨組“一二三三四”工作思路的抓手，要通過改革進一步激發行業發展活力，充分釋放行業發展動力。局黨組研究提出的“一二三三四”工作思路體現了三個導向，即：目標導向、問題導向和效果導向。在《意見》起草過程中，起草組把這“三個導向”作為主線貫徹始終。

　　以目標為導向，就是要通過進一步深化改革凝聚民航發展共識和動力。改革開放三十多年來，中國民航保持了快速發展，取得巨大成就，目前已成為全球第二大航空運輸系統。2015年，中國民航運輸總周轉量、旅客運輸量和貨郵運輸量較改革前的1978年分別增長了285倍、189倍和98倍。民航旅客周轉量在綜合交通運輸體系中的比重由改革前的1.6%增長到2015年的24.2%，中國已經成為名副其實的民航大國。但是，對標民航強國戰略目標、對標國際民航先進水平，我國民航的整體水平還有較大差距，主要表現為我國的航空公司總體規模較小、樞紐機場中轉率偏低、資源保障能力較弱，運行效率較低、適航審定能力不足等等方面。以目標為導向，找準標桿、看清差距，就能夠更好地找到改革的方向，凝聚起進一步深化民航改革的動力，早日形成民航發展“量大質優” 的新形態，確保民航強國戰略目標順利實現。

　　以問題為導向，就是要通過進一步深化改革破解民航發展中的體制機制性障礙。在《意見》起草過程中，起草組認真梳理制約我國民航發展的突出矛盾和關鍵問題，努力把調整行業結構、優化資源配置、加大基礎建設等作為推進民航供給側結構性改革、實現行業提質增效的突破點。如：在調整行業結構方面，重點圍繞推進“兩翼齊飛”，推動公共運輸航空與通用航空協調發展�！兑庖姟窂娬{要認真落實國務院出臺的《關于促進通用航空業發展的指導意見》，大力完善通用航空基礎設施，創新通用航空發展政策，建立與通用航空發展階段相適應的、區別于運輸航空的安全監管和市場監管體系，為通用航空普及發展創造條件，努力建成功能齊全、服務規范、類型廣泛的通用航空服務體系。在優化資源配置方面，重點圍繞完善“三張網絡”，以北京、上海、廣州為重點，打造與世界級城市群相適應的、以大型國際樞紐為核心的世界級機場群�！兑庖姟诽岢鲆�在北京首都機場開展非國際樞紐功能疏解試點，希望在帶動京津冀民航協同發展的同時，也為優化全國民用機場、航線資源探索出一條新路。在加大基礎建設方面，重點圍繞補齊“四個短板”，提升空域資源保障、民航服務品質、適航審定能力和應急處置能力。

　　以效果為導向，就是要通過進一步深化改革提升民航發展的質量和效益。改革的成效要經得起檢驗，檢驗的標準就是要看民航的發展結構是否優化、發展動力是否增強、發展方式是否轉變，發展的質量和效益是否得到提高，人民群眾是否有更多獲得感。如：在提升安全監管能力方面，民航發展基礎要更加牢固。安全是民航工作的重中之重，是發展的前提和基礎，沒有安全就沒有一切�！兑庖姟窂娬{這次改革要圍繞建設安全長效機制，創新安全管理體制機制和方式方法，切實把安全監管重點從盯個人轉到盯組織、從盯事件轉到盯系統上來，充分挖掘現有監管資源的潛力，有效提升安全監管能力。在突破民航發展瓶頸方面，民航發展環境要有較大改善。當前制約民航發展的主要瓶頸是空域資源短缺�！兑庖姟窂娬{要積極推進國家空管調整改革民航相關工作，同時要將眼睛向內，挖潛增效，通過推進空管系統體制機制改革，逐步建立符合空管實際、適應民航發展需要的管理體制，并通過建立民航運行效率考核激勵機制，切實提高民航現有可用空域使用效率。在切實轉變發展方式方面，民航發展質量要顯著提高。當前，我國民航業已進入發展新常態，消費拉動行業增長的基礎性作用越來越突出，行業發展方式越來越從重規模轉向重質量。隨著進一步深化民航改革，這一特征會更加明顯。例如，隨著樞紐機場集散功能的提升，樞紐機場綜合保障能力和運行效率提高的同時，支線機場的利用率也會大大增強，支線機場資源得到盤活。隨著運行信息監控能力的提升，信息開放、資源共享、協同決策的運行信息監控網絡加快形成，民航信息化建設水平進一步提升，行業整體運行效率將進一步提升。隨著民航服務管理體系的完善，民航服務品質進一步提升，旅客對民航真情服務的獲得感將進一步增強。這些都是《意見》所強調的民航供給側結構性改革重要內容，完成后民航的運行形態將發生根本性改變，發展面貌將為之一新。在均衡發展結構方面，民航戰略作用要進一步凸顯。當前國家實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等重大戰略，民航業作為重要的戰略產業，在服務國家發展戰略過程中大有可為。通過進一步深化民航改革，依托京津冀、長三角、珠三角等城市群發展，形成錯位發展、優勢互補、互利共贏的機場群，充分發揮機場資源的集聚效應;順應產業向中西部轉移加速的趨勢，以各省省會等二線城市為支點，打造區域航空樞紐，整合各省航空資源，促進干支航線航班銜接，進一步加快中西部和支線航空市場發展;抓住消費結構升級的契機，大力發展航空物流業，特別是要鼓勵有條件的大型機場發展貨物中轉業務，建設具有國際競爭力的航空貨運樞紐。預計到2020年，全國運輸機場總數將達到270個左右，100公里范圍內覆蓋全國91%的人口、94%的經濟總量和93%的地級行政單元;在國家綜合運輸體系中，民航所占比例也將越來越大，在經濟社會發展中民航業的戰略地位和作用將更加凸顯。

　　(二)意見建議采納原則

　　《意見》的起草廣泛吸納了行業內外不同單位、部門以及個人等各方面的意見建議，盡最大可能凝聚改革共識，形成推動改革的合力。

　　在《意見》起草過程中，起草組努力做到：把黨中央關于改革的精神和國務院相關決策部署，轉化為進一步深化民航改革的具體任務和措施;把中央巡視組提出的巡視整改意見和建議，納入改革的具體方案和任務中;把“兩會”代表委員所提的提案和建議盡可能吸納;把民航局機關各司局“十三五”期間的改革事項盡可能吸納;把民航業各企事業單位及專家個人的意見建議盡可能吸納�？偟膩碚f，《意見》起草的過程是一個集思廣益的過程，匯集了行業內外多方智慧，聽取了各方不同聲音;同時也是一個精準聚焦的過程，緊盯重要問題、扭住關鍵環節，著力解決制約行業發展的體制機制性問題和結構性矛盾。

　　在研究采納各方反饋意見和建議的過程中，《意見》起草組秉持“分清主次、輕重緩急”的處理原則。對涉及行業體制機制方面的意見盡可能采納，對反應行業當前面臨的主要矛盾和突出問題的意見盡可能采納，對于一些傾向于技術層面或操作層面、或者是針對某些具體領域、具體單位的問題和訴求的意見建議，起草組在匯總概括的基礎上，給予了整體采納。在后續制定改革任務的具體落實方案和措施時，改革領導小組辦公室將把這些具體意見建議進行分門別類的整理，移交給相關部門或單位，供其制定改革任務落實方案和措施時參考。

　　《意見》凝聚了全行業廣大干部職工的智慧，宣示了全行業對改革的決心和勇氣，但《意見》的印發僅僅是進一步深化民航改革工作邁出的第一步�！兑庖姟反_定的各項改革任務相互關聯、相互影響、相互銜接、相互促進，牽一發而動全身，在改革的推進落實過程中，要高度注重改革的系統性、整體性、協同性，廣大民航干部職工要上下聯動、左右配合、齊心協力，凝聚成最強大的改革合力。民航當前改革的深度、廣度和難度絲毫不亞于以往的改革，需要解決的問題甚至更加復雜、更加艱巨，都是難啃的硬骨頭，廣大民航干部職工要以更大的勇氣、更強的韌性，攻堅克難，堅定不移地推進和不折不扣地完成，為實現民航強國戰略目標掃清障礙，為中國民航的持續安全發展、科學發展奠定更加堅實的基礎。

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