8月8日，民航局發(fā)布《中華人民共和國民用航空法》修訂征求意見稿，并面向社會(huì)公開征求意見。眾所周知，民航法是專門規(guī)范民用航空基本活動(dòng)的法律，是我國法律體系的重要組成，也是民航法律法規(guī)制度的龍頭，其修訂將對(duì)行業(yè)發(fā)展起著重大的影響。民航局是如何考慮修法的?我們從《關(guān)于中華人民共和國民用航空法修訂征求意見稿的說明》中，來尋找答案。

　　關(guān)于中華人民共和國民用航空法

　　修訂征求意見稿的說明

　　為落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2012]24號(hào))提出的“推動(dòng)修訂《中華人民共和國民用航空法》”的要求和2014、2015、2016年國務(wù)院立法計(jì)劃安排，民航局在2003年、2007年、2012年修訂工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來法律實(shí)施中的問題和行業(yè)的發(fā)展變化，對(duì)《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱民航法)各項(xiàng)制度進(jìn)行了深入研究，形成了民航法修訂征求意見稿。現(xiàn)將有關(guān)情況說明如下：

　　一、修訂工作的指導(dǎo)思想

　　深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，認(rèn)真總結(jié)民航法實(shí)施二十年來的實(shí)踐，借鑒和吸收國內(nèi)外民航立法及民航國際公約的新成果，突出強(qiáng)化航空安全監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，以保障民用航空活動(dòng)安全有序發(fā)展、維護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方權(quán)益、促進(jìn)民用航空事業(yè)發(fā)展為目的，完善行業(yè)依法治理的制度基礎(chǔ)，為建設(shè)民航強(qiáng)國提供有力的法治保障。

　　二、修訂條文的主要內(nèi)容

　　民航法于1995年10月30日公布，1996年3月1日起施行，共十六章，214條。本次修訂主要以現(xiàn)有框架為基礎(chǔ)，按照“急用先修的原則”，除文字調(diào)整以外，主要圍繞完善民航業(yè)發(fā)展機(jī)制、加強(qiáng)航空安全管理、放松經(jīng)濟(jì)性管制、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)通用航空發(fā)展、運(yùn)輸憑證現(xiàn)代化、修改運(yùn)輸責(zé)任制度等方面，對(duì)78個(gè)法律條文作進(jìn)行了修訂或刪除，新增24條。調(diào)整的主要制度安排包括：

　　(一)突出強(qiáng)化航空安全的各項(xiàng)制度

　　加強(qiáng)安全管理的內(nèi)容。限于民航法制定時(shí)的客觀環(huán)境，現(xiàn)行法對(duì)于有些重要的安全管理內(nèi)容未做規(guī)定。本次修訂增加了安全發(fā)展的一般原則，明確安全生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任(第三條之一);明確適航指令的法律地位(第三十八條);完善民航管制單位運(yùn)行管理制度(第七十三條之一);完善機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)制度(第五十八條、第六十條、第六十一條 );強(qiáng)化公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空器有效追蹤能力建設(shè)(第一百零三條之一);在明確危險(xiǎn)品運(yùn)輸許可的同時(shí)，對(duì)相關(guān)義務(wù)主體提出要求(第一百零一條、第一百九十四條)。

　　加強(qiáng)安全保衛(wèi)的要求。民用航空安全保衛(wèi)工作關(guān)乎公眾利益，是民用航空活動(dòng)正常秩序的重要保障，有必要在民航法中進(jìn)一步明確。本次修訂專門增加一章，明確了安全保衛(wèi)工作原則、機(jī)構(gòu)職責(zé)、安全檢查、安全保衛(wèi)方案、非法干擾行為、安保工作的人財(cái)物和技術(shù)保障措施、鼓勵(lì)公眾參與民航安保以及給予安保工作的必要獎(jiǎng)勵(lì)等原則性內(nèi)容(新增第十一章，共十條)，并完善了法律責(zé)任(第兩百條)。

　　加強(qiáng)人員資格的管理。參照東京公約等條約規(guī)定，細(xì)化了機(jī)長的權(quán)力(第四十四條、第四十六條);落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，增加了對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人任職條件的原則性規(guī)定(第九十三條);為保證對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)的實(shí)際控制，增加了法定代表人的國籍要求(第九十三條);根據(jù)實(shí)際需要，將安全員、電信人員、情報(bào)員、氣象人員納入航空人員范圍，刪除了領(lǐng)航員、飛行通信員、電臺(tái)通信員，調(diào)整了乘務(wù)員的執(zhí)照要求(第三十九條、第四十條);為督促其勤勉盡責(zé)、嚴(yán)格自律，規(guī)定了對(duì)航空人員犯罪后執(zhí)照權(quán)利予以限制(二百零八條)。

　　(二)有效完善民航發(fā)展的體制機(jī)制

　　完善行業(yè)發(fā)展機(jī)制。在現(xiàn)行法提出“國家扶持民用航空事業(yè)的發(fā)展”的基礎(chǔ)上，圍繞促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展，規(guī)定了國家扶持和促進(jìn)民航發(fā)展的原則，明確了民航發(fā)展資金投入的法律保障，要求健全發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、編制發(fā)展規(guī)劃并協(xié)調(diào)規(guī)劃之間的關(guān)系等(第四條、第四條之一);增加機(jī)場(chǎng)分類(第五十三條、第六十二條)，完善各級(jí)政府在機(jī)場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展中的職責(zé);規(guī)定了報(bào)送統(tǒng)計(jì)資料的要求(第六十三、九十三、一百四十七、一百七十六條);規(guī)定民航委任代表制度(第三十七條之二);為民用無人機(jī)發(fā)展留出必要的空間(第二百一十三條)。

　　放松經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管制。民航法中某些經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容要求過嚴(yán)，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)在民航資源配置中的決定性作用。本次修訂將航線審批制度改革的成果固化到法律中，為公共航空運(yùn)輸企業(yè)定期航班運(yùn)輸實(shí)施航線備案管理留出空間(第九十六條)。此外，調(diào)整了公共航空運(yùn)輸企業(yè)設(shè)立的條件，將設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)最低限額注冊(cè)資本修改為實(shí)繳注冊(cè)資本(第九十三條)。

　　促進(jìn)通用航空發(fā)展。為了培育通用航空市場(chǎng)，促進(jìn)通用航空安全快速發(fā)展，需要從法律層面調(diào)整相關(guān)制度。本次修訂刪除了通航定義中的列舉內(nèi)容，明確了國家鼓勵(lì)和支持通航發(fā)展的原則(第一百四十五條)，明確中華人民共和國公民為民用航空器國籍登記主體(第七條)，完善通航申請(qǐng)條件(第一百四十六條)，為通航發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。此外，注意區(qū)別運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)與通用機(jī)場(chǎng)，在具體管理制度上充分考慮通航特點(diǎn)，為通航發(fā)展留出空間(第五十三條、第六十二條、第六十三條、第二百一十三條)。

　　強(qiáng)化行業(yè)依法行政。對(duì)于目前依據(jù)國務(wù)院412令實(shí)施的行政許可項(xiàng)目，按照審批制度改革和行政許可法的要求，在本次修訂中予以明確(第三十四條、第三十五條、第三十七條之一、第四十二條、第九十二條、第一百零一條、第一百四十六條、第一百五十條之四、第一百七十六條等);落實(shí)簡政放權(quán)的要求，為進(jìn)一步深化改革做好制度儲(chǔ)備(第三十五條、第八十四條);明確了公共航空運(yùn)輸企業(yè)申請(qǐng)經(jīng)營許可的籌建和開業(yè)環(huán)節(jié)的具體實(shí)施程序(第九十三條之一);規(guī)定公共航空運(yùn)輸活動(dòng)監(jiān)管措施的同時(shí)，明確了嚴(yán)格的運(yùn)行規(guī)則(第二百一十一條)。

　　(三)切實(shí)加強(qiáng)公眾合法權(quán)益的保護(hù)

　　突出消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。在現(xiàn)行民航法維護(hù)旅客、托運(yùn)人作為航空消費(fèi)者權(quán)益的基礎(chǔ)上，本次修訂進(jìn)一步加強(qiáng)保護(hù)措施，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者。具體包括：從法律層面對(duì)于運(yùn)輸總條件進(jìn)行規(guī)定，明確運(yùn)輸總條件是航空運(yùn)輸合同的組成部分(第一百零七條);增加了對(duì)于殘疾人乘機(jī)的保護(hù)(第九十九條);進(jìn)一步明確航班延誤處置的原則性要求(第九十五條);參考1999年蒙特利爾公約，在取得公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營許可證的條件中，增加提供充分保險(xiǎn)的要求(第九十三條);鼓勵(lì)通用航空企業(yè)投保機(jī)上人員險(xiǎn)(一百五十條);明確空難家屬的援助制度(第一百五十三條);規(guī)定了航空器事故先行支付制度，進(jìn)一步強(qiáng)化受害人保護(hù)(第一百三十一條);規(guī)定了同國籍民用航空器碰撞后損害賠償法律適用問題(第一百八十九條)等等。

　　修改航空運(yùn)輸責(zé)任制度。現(xiàn)行民航法中規(guī)定的航空運(yùn)輸承運(yùn)人責(zé)任制度是參照華沙公約體系法律文件的規(guī)定確立的，我國政府已于2005年批準(zhǔn)1999年蒙特利爾公約，應(yīng)當(dāng)依照公約修改現(xiàn)行民航法。本稿規(guī)定了國內(nèi)運(yùn)輸和國際運(yùn)輸承運(yùn)人責(zé)任制度與1999年蒙特利爾公約全面接軌，對(duì)人身損害賠償均采用雙梯度制度;國內(nèi)旅客、行李、貨物運(yùn)輸?shù)馁r償責(zé)任限額及其復(fù)審機(jī)制由國務(wù)院民用航空主管部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。目前的方案，既考慮了相關(guān)制度的穩(wěn)定，又綜合了消費(fèi)者和承運(yùn)人兩方面的具體情況，最大限度保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利(第一百二十八、一百二十九條)。

　　運(yùn)輸憑證的現(xiàn)代化。參照1999年蒙特利爾公約的規(guī)定，修改完善了民航法關(guān)于客票、行李票、航空貨運(yùn)單等運(yùn)輸憑證的規(guī)定：將華沙體系文件中運(yùn)輸憑證的形式予以擴(kuò)展，規(guī)定任何能夠保存合同內(nèi)容的方法均可以用來代替運(yùn)輸憑證，以適應(yīng)電子客票等新業(yè)態(tài)的實(shí)際;取消了“運(yùn)輸憑證”的制裁規(guī)則，規(guī)定違反運(yùn)輸憑證有關(guān)規(guī)則，不影響運(yùn)輸合同的效力以及責(zé)任限制規(guī)則的適用。(第九章第二節(jié))

　　(四)修改法律責(zé)任及其他制度

　　與行政處罰法一致，將法律責(zé)任部分“吊扣”改為“暫扣”(第二百零六條至二百零八條);理順了單機(jī)適航證相關(guān)制度(第二百零二條、二百零三條);強(qiáng)化了地方人民政府凈空保護(hù)的職責(zé)(第二百零六條之一);規(guī)定了民航誠信記錄制度(第二百一十一條之一 )等。

　　需要說明的是，由于本稿目前處于征求意見過程中，法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容將隨著正文的確定，進(jìn)一步補(bǔ)充完善。

　　完善的其他有關(guān)制度包括：明確了軍民融合發(fā)展的原則(第四條、第五十四條)，增加了行業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)的原則要求(第四條第三款)，擴(kuò)展了機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的內(nèi)容(第五十八條)，完善了航空事故調(diào)查制度(第一百五十六條)，參考國際公約調(diào)整了“飛行中”的定義(第一百五十七條)等等。

　　考慮到相關(guān)改革正在研究論證，第七章空域管理的內(nèi)容暫未修改。

　　結(jié)合實(shí)際，按照立法技術(shù)的要求，本次也對(duì)現(xiàn)行法的文字進(jìn)行了調(diào)整(第十條、第十四條、第十六條、第三十三條、第五十七條、第六十三條、第九十條、第九十四條第二款、第一百七十八條、第二百一十三條)。

　　三、征求意見稿起草過程

　　1999年12月，我局向國務(wù)院法制辦上報(bào)《關(guān)于建議修改<中華人民共和國民用航空法>的函》(民航體函[1999]928號(hào))，建議結(jié)合行業(yè)發(fā)展實(shí)際，啟動(dòng)修訂工作。2000年初，我局開始了修訂前期論證和征求意見工作，為修訂工作準(zhǔn)備材料。2003年我局正式啟動(dòng)了民航法的修訂起草工作。在法律修訂過程中，我局廣泛征求行業(yè)內(nèi)外意見，就修訂基本原則、主要內(nèi)容等聽取了各方意見。經(jīng)過反復(fù)修改論證，形成了民航法修訂討論稿。2007年，我局局務(wù)會(huì)議審議了修訂討論稿，明確了修訂基本原則和法律重點(diǎn)方面。在此基礎(chǔ)上，我局2012年又繼續(xù)開展研究工作。2015年委托中國民航科學(xué)技術(shù)研究院開展“民航法修訂”課題研究，并形成了修訂建議稿。根據(jù)2015年5月民航局局務(wù)會(huì)議精神，以建議稿為基礎(chǔ)，分別召開論證會(huì)聽取管理者、業(yè)內(nèi)外航空法專家學(xué)者的意見。2015年9月，在全行業(yè)廣泛征求了意見，共收集到62個(gè)單位和民航局機(jī)關(guān)各司局反饋意見634條。在對(duì)所有意見進(jìn)行了逐條研究處理，并就重點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)該稿作了進(jìn)一步修改。2015年12月，民航局修法領(lǐng)導(dǎo)小組和民航局局務(wù)會(huì)分別對(duì)民航法修訂稿進(jìn)行了審議。

　　2016年1月至3月，我局就該稿征求了14個(gè)省(區(qū)、市)、8個(gè)中央部委和最高人民法院等單位的意見，收集反饋意見119條，意見集中于行業(yè)發(fā)展、機(jī)場(chǎng)規(guī)劃、安全監(jiān)管、運(yùn)輸服務(wù)、運(yùn)輸責(zé)任、通用航空等方面。我局進(jìn)行了逐條研究，并就重點(diǎn)問題專門征求了有關(guān)方面意見、建議，對(duì)修訂稿再次進(jìn)行了研究修改，形成本稿。

　　最后，公眾可以通過以下途徑和方式提出意見：

　　1. 通過電子郵件方式將意見發(fā)送至：[email protected]

　　2. 通過信函方式將意見寄至：北京市東城區(qū)東四西大街155號(hào) 中國民用航空局,并標(biāo)注“民航法修訂征求意見”(郵編：100710)

　　3. 傳真：010-64016870

　　意見反饋截止時(shí)間為2016年9月6日。

責(zé)編：xwxw