☆ 粵港澳大灣區(qū)航空市場(chǎng)規(guī)模領(lǐng)先全球，不僅得益于需求，也由于區(qū)內(nèi)各大機(jī)場(chǎng)保持適度競(jìng)爭(zhēng)，提升了服務(wù)效率并降低區(qū)域航空成本。

　　☆ 世界級(jí)灣區(qū)在構(gòu)建多樞紐航空系統(tǒng)上，均建立了相對(duì)統(tǒng)一的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但在區(qū)域內(nèi)仍保持多市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)格局。

　　☆ 粵港澳大灣區(qū)需要構(gòu)建適度競(jìng)爭(zhēng)、分工協(xié)作的多樞紐航空系統(tǒng)，避免行政或市場(chǎng)壟斷而降低服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

　　目前，中國(guó)已成為全球航空業(yè)增長(zhǎng)最快的區(qū)域，6月19日巴黎航展上，波音和空中客車(chē)公司發(fā)布了對(duì)全球航空市場(chǎng)的預(yù)測(cè)，波音預(yù)測(cè)未來(lái)20年中國(guó)市場(chǎng)年均增速6.1%，將成為世界首個(gè)超萬(wàn)億美元的航空市場(chǎng)。空客公司的預(yù)測(cè)更為樂(lè)觀，預(yù)計(jì)10年內(nèi)中國(guó)成為全球最大的航空運(yùn)輸市場(chǎng)。面對(duì)飛速增長(zhǎng)的航空運(yùn)輸需求，我國(guó)正著力打造北京、上海、廣州三大國(guó)際樞紐，形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，構(gòu)建適應(yīng)未來(lái)需求的綜合航空樞紐系統(tǒng)，以應(yīng)對(duì)日益緊缺的空域、航班時(shí)刻等資源挑戰(zhàn)。

　　粵港澳大灣區(qū)建設(shè)當(dāng)前已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，要建設(shè)具有世界級(jí)競(jìng)爭(zhēng)力的灣區(qū)城市群，需要世界級(jí)的航空樞紐支撐。從目前的情況看，粵港澳大灣區(qū)2016年航空客運(yùn)量達(dá)1.85億人次，貨運(yùn)量736萬(wàn)噸，超過(guò)紐約、倫敦和東京幾大灣區(qū)，在全球?yàn)硡^(qū)中已居于領(lǐng)先地位。

　　圖：2007-2016年各大灣區(qū)航空客貨吞吐量對(duì)比(億人次，百萬(wàn)噸)

　　粵港澳大灣區(qū)航空市場(chǎng)規(guī)模之所以領(lǐng)先全球，一方面緣于過(guò)去三十年珠三角作為“世界工廠”的內(nèi)生需求，另一方面也緣于區(qū)域內(nèi)各大機(jī)場(chǎng)保持相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，盡管過(guò)去一直有觀點(diǎn)批評(píng)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)存在重復(fù)建設(shè)、能力過(guò)剩等問(wèn)題，但是事實(shí)表明，正是由于廣深港三大樞紐的相互競(jìng)爭(zhēng)，提升了市場(chǎng)服務(wù)能力和服務(wù)效率，降低了區(qū)域航空運(yùn)輸成本，從而提振了區(qū)域航空市場(chǎng)需求。

　　但也應(yīng)該看到，當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)各機(jī)場(chǎng)由于產(chǎn)權(quán)主體不同、港澳空管體制差異等因素，存在監(jiān)管協(xié)調(diào)力度不足、資源不足與資源浪費(fèi)并存等問(wèn)題。粵港澳灣區(qū)內(nèi)各大機(jī)場(chǎng)在保持相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的格局下，需要進(jìn)一步強(qiáng)化分工合作，形成面向全球的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，助力國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群建設(shè)。

　　一、粵港澳灣區(qū)建設(shè)世界級(jí)航空樞紐面臨挑戰(zhàn)

　　1、航空客貨總量全球?yàn)硡^(qū)領(lǐng)先，但人均出行次數(shù)依然較低。

　　粵港澳灣區(qū)雖然航空客貨總量大，但與倫敦、東京、紐約等世界級(jí)灣區(qū)相比，人均航空出行次數(shù)依然較低，僅為紐約灣區(qū)的1/4，倫敦灣區(qū)的1/5，依然有較大的提升空間。

　　表2：2016年全球?yàn)硡^(qū)航空出行情況對(duì)比

　　2、樞紐機(jī)場(chǎng)連通性不足，服務(wù)水平和服務(wù)效率仍有待提升。

　　粵港澳灣區(qū)國(guó)際直達(dá)通航點(diǎn)數(shù)量仍然偏少，面向全球的航空網(wǎng)絡(luò)不夠完善。根據(jù)英國(guó)歐艾吉航空國(guó)際有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)OAG)2015年發(fā)布的全球航空樞紐連接度指數(shù)排名，全球連通性最好的50家樞紐機(jī)場(chǎng)中，粵港澳灣區(qū)僅香港機(jī)場(chǎng)入圍，連接度指數(shù)得分416分，排名第41位，僅為排名第一的亞特蘭大機(jī)場(chǎng)的六分之一。廣深港三大樞紐在航線航點(diǎn)的設(shè)置上未能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，存在重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，粵港澳灣區(qū)面向全球的直航點(diǎn)數(shù)量仍需提升。

　　3、政府統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)力度不足，市場(chǎng)主體自發(fā)合作存在局限。

　　粵港澳灣區(qū)目前在政府層面缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，更多依賴(lài)于各市場(chǎng)主體的自發(fā)合作。廣深港以及珠海、澳門(mén)五大機(jī)場(chǎng)雖已建立了定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在粵港澳合作框架下形成了A5聯(lián)盟，但由于定位分工、產(chǎn)權(quán)歸屬、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、利益主體等多方面的原因，在基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)際客貨等方面合作進(jìn)展緩慢。如2008年深港機(jī)場(chǎng)軌道聯(lián)絡(luò)線計(jì)劃，雙方討論后歸于沉寂，其中固然有建設(shè)成本高昂的問(wèn)題，但雙方利益訴求差異也是計(jì)劃難以推行的重要原因。各機(jī)場(chǎng)在基礎(chǔ)設(shè)施、航線網(wǎng)絡(luò)、航權(quán)安排、關(guān)務(wù)安排、資金支持等多方面也缺乏有效合作機(jī)制安排，尚未實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)間快速中轉(zhuǎn)和行李聯(lián)運(yùn)等基本功能。此外，近年來(lái)隨著飛行流量不斷增加，空域矛盾日益突出，成為制約粵港澳灣區(qū)航空樞紐建設(shè)的重要因素。

　　二、世界級(jí)灣區(qū)發(fā)展多機(jī)場(chǎng)樞紐系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)

　　國(guó)際航空樞紐能夠有效推動(dòng)全球高端資源的集散，增強(qiáng)面向全球的資源集聚和輻射能力，尤其是增強(qiáng)對(duì)跨國(guó)企業(yè)總部、國(guó)際組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)事館等國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)資源的吸引力，推動(dòng)形成面向全球的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。紐約、倫敦、東京等世界一流灣區(qū)均形成了面向全球、分工協(xié)作的多樞紐機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)。

　　1、建立跨行政邊界的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　紐約灣區(qū)三個(gè)主要機(jī)場(chǎng)(肯尼迪國(guó)際機(jī)場(chǎng)、紐瓦克自由國(guó)際機(jī)場(chǎng)和拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng))旅客吞吐量達(dá)1.3億人次。為加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，紐約州和新澤西州聯(lián)合設(shè)立跨區(qū)域協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——紐約新澤西港務(wù)局，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。港務(wù)局使用包括政策、價(jià)格、收費(fèi)等不同手段，在三個(gè)主要機(jī)場(chǎng)間靈活、動(dòng)態(tài)地調(diào)節(jié)航空旅客運(yùn)量，促使運(yùn)量從容量飽和、服務(wù)質(zhì)量下降的大型機(jī)場(chǎng)向其它利用情況不足的中小型機(jī)場(chǎng)分流。在統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制下，各機(jī)場(chǎng)依然保持產(chǎn)權(quán)主體獨(dú)立，以獨(dú)立市場(chǎng)地位參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。

　　圖：紐約大灣區(qū)主要機(jī)場(chǎng)分布圖

　　2、保持多樞紐機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)內(nèi)的適度競(jìng)爭(zhēng)

　　倫敦灣區(qū)多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)2006年以前以英國(guó)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)(BAA)私有化為契機(jī)，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，根據(jù)各機(jī)場(chǎng)細(xì)分市場(chǎng)，進(jìn)行分工定位，實(shí)現(xiàn)各機(jī)場(chǎng)差異化發(fā)展。但BAA對(duì)倫敦地區(qū)機(jī)場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，致使機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率低下，服務(wù)水平下降，旅客以及航空公司權(quán)益受損。根據(jù)2001年諾貝爾(NobelPrize)經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)的估計(jì)，由于BAA壟斷導(dǎo)致希思羅機(jī)場(chǎng)(Heathrow)每年大約6800萬(wàn)旅客時(shí)間損耗價(jià)值約為6.8億英鎊。為解決壟斷導(dǎo)致的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量下降問(wèn)題，2008年在英國(guó)負(fù)責(zé)反壟斷調(diào)查的競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的干預(yù)下，英國(guó)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)出售了蓋德威科機(jī)場(chǎng)和斯坦斯特德機(jī)場(chǎng)的股份，僅保留希思羅機(jī)場(chǎng)的控股權(quán)，BAA于2012年也更名為希思羅公司。英國(guó)政府同時(shí)設(shè)立了獨(dú)立的航空管理委員會(huì)(CAA)對(duì)機(jī)場(chǎng)服務(wù)價(jià)格和服務(wù)效率進(jìn)行監(jiān)管。

　　3、實(shí)施統(tǒng)一的空域規(guī)劃和飛行程序設(shè)計(jì)

　　倫敦和紐約灣區(qū)都存在飛行流量大，空域資源緊張的問(wèn)題，但以整體效率最大為原則，通過(guò)統(tǒng)一的空域規(guī)劃和飛行程序設(shè)計(jì)，提升了資源使用效率，有效降低延誤。如倫敦終端區(qū)空域面積只有1.7萬(wàn)平方公里，基本相當(dāng)于珠海終端區(qū)的空域面積，但通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化飛行程序，以設(shè)置多條平行航路、完善流量管理系統(tǒng)、縮小落地間隔等多種手段，減少航班等待時(shí)間，提升運(yùn)作效率，區(qū)域范圍內(nèi)機(jī)場(chǎng)的日均起降航班達(dá)到了4000架次。

　　總的來(lái)看，世界級(jí)灣區(qū)在構(gòu)建多樞紐航空系統(tǒng)上，均建立了相對(duì)統(tǒng)一的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但在區(qū)域內(nèi)仍保持多市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)格局。倫敦灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也表明，試圖以單一市場(chǎng)主體替代政府的統(tǒng)一監(jiān)管，結(jié)果只能損失區(qū)域航空服務(wù)效率和公眾利益，從而損害區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

　　三、構(gòu)建適度競(jìng)爭(zhēng)、分工協(xié)作的粵港澳大灣區(qū)多樞紐航空系統(tǒng)

　　為更好地服務(wù)于粵港澳灣區(qū)建設(shè)，一方面要加強(qiáng)政府監(jiān)管協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)粵港澳灣區(qū)內(nèi)部各機(jī)場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免內(nèi)耗和資源浪費(fèi);另一方面也要保持適度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免行政或市場(chǎng)壟斷而降低服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

　　1、構(gòu)建適度競(jìng)爭(zhēng)的航空多樞紐系統(tǒng)。

　　在市場(chǎng)主體方面，以廣深港三大機(jī)場(chǎng)為核心，保持多市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的格局，確保服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率持續(xù)提升。另一方面，政府應(yīng)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作和資源對(duì)接，推動(dòng)廣深港三大機(jī)場(chǎng)的無(wú)縫對(duì)接與中轉(zhuǎn)，盡快啟動(dòng)穗港深機(jī)場(chǎng)軌道線的建設(shè)，統(tǒng)一空域規(guī)劃和飛行程序，形成一體化運(yùn)作的多樞紐機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)，打造全球領(lǐng)先的航空樞紐。

　　2、成立粵港澳灣區(qū)機(jī)場(chǎng)管理局。

　　為解決利益主體及制度差異問(wèn)題，借鑒新澤西港務(wù)局的模式，聯(lián)合行業(yè)管理部門(mén)、地方政府、機(jī)場(chǎng)等多方成立粵港澳灣區(qū)機(jī)場(chǎng)管理局，作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)，解決行政分割問(wèn)題，對(duì)各市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)粵港澳灣區(qū)航空樞紐建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　3、探索進(jìn)一步開(kāi)放粵港澳地區(qū)航權(quán)。

　　充分發(fā)揮香港以及深圳特區(qū)開(kāi)放前沿的作用，利用自貿(mào)區(qū)建設(shè)的契機(jī)，借鑒海南的經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)全球“天空開(kāi)放”趨勢(shì)，探索在粵港澳灣區(qū)打造自由飛行區(qū)，吸引全球航空公司開(kāi)辟航線。加強(qiáng)與軍方、國(guó)家空管局的溝通，爭(zhēng)取民航局空管局對(duì)粵港澳空域資源進(jìn)一步開(kāi)放和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)空域資源的進(jìn)一步釋放。

　　4、率先探索客貨通關(guān)便利化政策。

　　優(yōu)化國(guó)際客貨流程，探索推行管制代理人制度，全面推行國(guó)際旅客入境144小時(shí)免簽、離境退稅等便利政策，為國(guó)際航空客貨企業(yè)及旅客提供便利。

　　(作者：中國(guó)(深圳)綜合開(kāi)發(fā)研究院新經(jīng)濟(jì)研究所執(zhí)行所長(zhǎng))

責(zé)編：xwxw