縱觀中國民航近三十多年的發(fā)展歷程，民航的歷次改革都極大地解放和發(fā)展了民航生產(chǎn)力，為民航的成長壯大提供了持續(xù)動力。“十三五”時期是實現(xiàn)民航強國戰(zhàn)略目標的關(guān)鍵階段，是行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略機遇期。目前民航發(fā)展仍然面臨一系列深層次矛盾和問題，對此，民航局黨組進行了認真深入的分析研究，認為要實現(xiàn)民航強國戰(zhàn)略目標，必須通過進一步深化改革，堅決破除沉疴痼疾，才能為行業(yè)發(fā)展提供新的動力。

　　民航改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在廣泛調(diào)研、深入討論、反復(fù)征求各方意見、多次修改完善的基礎(chǔ)上，形成《關(guān)于進一步深化民航改革工作的意見》(以下簡稱《意見》)，經(jīng)民航局黨組會審議通過，已正式印發(fā)。為了使各單位、各部門更好地理解和把握《意見》的內(nèi)涵，做好《意見》的貫徹落實工作，現(xiàn)對《意見》起草情況說明如下：

　　一、《意見》基本框架

　　《意見》共分五個部分，8600多字。

　　第一部分是“指導(dǎo)思想”。進一步深化民航改革需要進一步解放思想，需要科學(xué)的理念引領(lǐng)。《意見》強調(diào)要在進一步深化民航改革的過程中，深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為引領(lǐng)，牢固樹立“發(fā)展為了人民”的理念，始終堅守“飛行安全、廉政安全、真情服務(wù)”三條底線，充分發(fā)揮民航在綜合交通體系中的比較優(yōu)勢，著眼行業(yè)全局，聚焦行業(yè)關(guān)鍵，精準發(fā)力，努力解決民航深層次矛盾和問題。

　　第二部分是“總體思路和目標”。面對民航發(fā)展的新形勢新機遇新挑戰(zhàn)，民航局黨組研究提出了“踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、完善三張網(wǎng)絡(luò)、補齊四個短板”的工作思路。《意見》緊緊圍繞落實局黨組工作思路，梳理和解決影響行業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益的關(guān)鍵問題，明確“改什么”和“怎么改”的問題。通過進一步深化民航改革，力爭到2020年，形成有利于提升安全保障能力、鞏固民航發(fā)展安全基礎(chǔ)的安全管理系統(tǒng);形成有利于促進行業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的政策措施;形成有利于提高政府行政效率、增強行業(yè)監(jiān)管能力的體制機制;形成有利于激發(fā)市場活力、規(guī)范市場行為的法規(guī)體系，初步實現(xiàn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　第三部分是“基本原則”。《意見》強調(diào)改革要堅持“四個結(jié)合”，即：堅持目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，堅持市場配置資源與政府發(fā)揮作用相結(jié)合，堅持創(chuàng)新思維與法治思維相結(jié)合，堅持整體推進與分類實施相結(jié)合。

　　第四部分是“主要任務(wù)”。《意見》提出了十個方面40項改革任務(wù)，每個方面的改革都提出分項目標，作為下一步制定改革具體實施方案的指引，分項目標下面有若干項具體改革任務(wù)支撐。一是提升安全監(jiān)管能力，包括3項任務(wù);二是提升樞紐機場集散功能，包括8項任務(wù);三是提升運行信息監(jiān)控能力，包括2項任務(wù);四是提升空域資源保障能力，包括4項任務(wù);五是提升民航服務(wù)品質(zhì)，包括3項任務(wù);六是提升適航審定能力，包括3項任務(wù);七是提升應(yīng)急處置能力，包括3項任務(wù);八是提升通用航空服務(wù)能力，包括5項任務(wù);九是提升民航行政管理能力，包括6項任務(wù);十是提升民航科教支撐能力，包括3項任務(wù)。

　　第五部分是“組織保障”。《意見》強調(diào)進一步深化民航改革工作，必須加強組織領(lǐng)導(dǎo)、嚴格責任落實、注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以確保改革工作取得實效。

　　二、《意見》形成過程

　　主要分為三個階段，即：調(diào)研階段、形成階段、征求意見階段。

　　(一)調(diào)研階段(3月上旬~3月底)

　　在調(diào)研階段，《意見》起草組深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真研究了《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》、《建設(shè)民航強國的戰(zhàn)略構(gòu)想》以及《民航“十三五”規(guī)劃》(草案)等重要文件和材料，并于3月10日向民航局機關(guān)各司局和相關(guān)單位發(fā)出通知，征集有關(guān)改革事項，經(jīng)匯總整理，共梳理出各類改革事項49項，此外還于3月21日和22 日，先后兩次組織行業(yè)內(nèi)16位專家召開座談會，就民航改革工作聽取各專家意見建議。

　　(二)形成階段(4月上旬)

　　起草組在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，于3月31日完成《意見》初稿。董志毅副局長分別于4月1日和6日，召集局機關(guān)有關(guān)司局就《意見》初稿深入征求意見。會后起草組立即著手修改，并于4月7日和8日，再次書面征求各司局意見。在各部門意見的基礎(chǔ)上，起草組對《意見》初稿的框架結(jié)構(gòu)、任務(wù)梳理進行了較大調(diào)整，于4月11日形成《意見》征求意見稿。

　　(三)征求意見階段(4月中旬~5月中旬)

　　4月12日民航局發(fā)出通知，向全行業(yè)征求對《意見》征求意見稿的意見建議，共累計收到120多家單位和個人的700多條意見建議。馮正霖局長分別于4月15日、5月10日在廣州、上海召開改革工作專題座談會，聽取相關(guān)單位的意見建議。李健副局長、王志清副局長也結(jié)合其它調(diào)研、出差任務(wù)，聽取有關(guān)單位對民航改革工作的意見建議。馮局長還于4月20日邀請行業(yè)內(nèi)外9位知名專家學(xué)者，就《意見》征求專家的意見建議。起草組在全面匯總、廣泛吸納各方意見建議的基礎(chǔ)上，經(jīng)多次修改完善，于5月13日形成《意見》送審稿，并于5月16日提交民航局黨組會討論審議。

　　三、起草基本思路

　　(一)《意見》功能定位

　　《意見》是落實民航局黨組“一二三三四”工作思路的抓手，要通過改革進一步激發(fā)行業(yè)發(fā)展活力，充分釋放行業(yè)發(fā)展動力。局黨組研究提出的“一二三三四”工作思路體現(xiàn)了三個導(dǎo)向，即：目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向。在《意見》起草過程中，起草組把這“三個導(dǎo)向”作為主線貫徹始終。

　　以目標為導(dǎo)向，就是要通過進一步深化改革凝聚民航發(fā)展共識和動力。改革開放三十多年來，中國民航保持了快速發(fā)展，取得巨大成就，目前已成為全球第二大航空運輸系統(tǒng)。2015年，中國民航運輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運輸量和貨郵運輸量較改革前的1978年分別增長了285倍、189倍和98倍。民航旅客周轉(zhuǎn)量在綜合交通運輸體系中的比重由改革前的1.6%增長到2015年的24.2%，中國已經(jīng)成為名副其實的民航大國。但是，對標民航強國戰(zhàn)略目標、對標國際民航先進水平，我國民航的整體水平還有較大差距，主要表現(xiàn)為我國的航空公司總體規(guī)模較小、樞紐機場中轉(zhuǎn)率偏低、資源保障能力較弱，運行效率較低、適航審定能力不足等等方面。以目標為導(dǎo)向，找準標桿、看清差距，就能夠更好地找到改革的方向，凝聚起進一步深化民航改革的動力，早日形成民航發(fā)展“量大質(zhì)優(yōu)” 的新形態(tài)，確保民航強國戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)。

　　以問題為導(dǎo)向，就是要通過進一步深化改革破解民航發(fā)展中的體制機制性障礙。在《意見》起草過程中，起草組認真梳理制約我國民航發(fā)展的突出矛盾和關(guān)鍵問題，努力把調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、加大基礎(chǔ)建設(shè)等作為推進民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實現(xiàn)行業(yè)提質(zhì)增效的突破點。如：在調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)方面，重點圍繞推進“兩翼齊飛”，推動公共運輸航空與通用航空協(xié)調(diào)發(fā)展。《意見》強調(diào)要認真落實國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，大力完善通用航空基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新通用航空發(fā)展政策，建立與通用航空發(fā)展階段相適應(yīng)的、區(qū)別于運輸航空的安全監(jiān)管和市場監(jiān)管體系，為通用航空普及發(fā)展創(chuàng)造條件，努力建成功能齊全、服務(wù)規(guī)范、類型廣泛的通用航空服務(wù)體系。在優(yōu)化資源配置方面，重點圍繞完善“三張網(wǎng)絡(luò)”，以北京、上海、廣州為重點，打造與世界級城市群相適應(yīng)的、以大型國際樞紐為核心的世界級機場群。《意見》提出要在北京首都機場開展非國際樞紐功能疏解試點，希望在帶動京津冀民航協(xié)同發(fā)展的同時，也為優(yōu)化全國民用機場、航線資源探索出一條新路。在加大基礎(chǔ)建設(shè)方面，重點圍繞補齊“四個短板”，提升空域資源保障、民航服務(wù)品質(zhì)、適航審定能力和應(yīng)急處置能力。

　　以效果為導(dǎo)向，就是要通過進一步深化改革提升民航發(fā)展的質(zhì)量和效益。改革的成效要經(jīng)得起檢驗，檢驗的標準就是要看民航的發(fā)展結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、發(fā)展動力是否增強、發(fā)展方式是否轉(zhuǎn)變，發(fā)展的質(zhì)量和效益是否得到提高，人民群眾是否有更多獲得感。如：在提升安全監(jiān)管能力方面，民航發(fā)展基礎(chǔ)要更加牢固。安全是民航工作的重中之重，是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有安全就沒有一切。《意見》強調(diào)這次改革要圍繞建設(shè)安全長效機制，創(chuàng)新安全管理體制機制和方式方法，切實把安全監(jiān)管重點從盯個人轉(zhuǎn)到盯組織、從盯事件轉(zhuǎn)到盯系統(tǒng)上來，充分挖掘現(xiàn)有監(jiān)管資源的潛力，有效提升安全監(jiān)管能力。在突破民航發(fā)展瓶頸方面，民航發(fā)展環(huán)境要有較大改善。當前制約民航發(fā)展的主要瓶頸是空域資源短缺。《意見》強調(diào)要積極推進國家空管調(diào)整改革民航相關(guān)工作，同時要將眼睛向內(nèi)，挖潛增效，通過推進空管系統(tǒng)體制機制改革，逐步建立符合空管實際、適應(yīng)民航發(fā)展需要的管理體制，并通過建立民航運行效率考核激勵機制，切實提高民航現(xiàn)有可用空域使用效率。在切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面，民航發(fā)展質(zhì)量要顯著提高。當前，我國民航業(yè)已進入發(fā)展新常態(tài)，消費拉動行業(yè)增長的基礎(chǔ)性作用越來越突出，行業(yè)發(fā)展方式越來越從重規(guī)模轉(zhuǎn)向重質(zhì)量。隨著進一步深化民航改革，這一特征會更加明顯。例如，隨著樞紐機場集散功能的提升，樞紐機場綜合保障能力和運行效率提高的同時，支線機場的利用率也會大大增強，支線機場資源得到盤活。隨著運行信息監(jiān)控能力的提升，信息開放、資源共享、協(xié)同決策的運行信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)加快形成，民航信息化建設(shè)水平進一步提升，行業(yè)整體運行效率將進一步提升。隨著民航服務(wù)管理體系的完善，民航服務(wù)品質(zhì)進一步提升，旅客對民航真情服務(wù)的獲得感將進一步增強。這些都是《意見》所強調(diào)的民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要內(nèi)容，完成后民航的運行形態(tài)將發(fā)生根本性改變，發(fā)展面貌將為之一新。在均衡發(fā)展結(jié)構(gòu)方面，民航戰(zhàn)略作用要進一步凸顯。當前國家實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略，民航業(yè)作為重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，在服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略過程中大有可為。通過進一步深化民航改革，依托京津冀、長三角、珠三角等城市群發(fā)展，形成錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補、互利共贏的機場群，充分發(fā)揮機場資源的集聚效應(yīng);順應(yīng)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移加速的趨勢，以各省省會等二線城市為支點，打造區(qū)域航空樞紐，整合各省航空資源，促進干支航線航班銜接，進一步加快中西部和支線航空市場發(fā)展;抓住消費結(jié)構(gòu)升級的契機，大力發(fā)展航空物流業(yè)，特別是要鼓勵有條件的大型機場發(fā)展貨物中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，建設(shè)具有國際競爭力的航空貨運樞紐。預(yù)計到2020年，全國運輸機場總數(shù)將達到270個左右，100公里范圍內(nèi)覆蓋全國91%的人口、94%的經(jīng)濟總量和93%的地級行政單元;在國家綜合運輸體系中，民航所占比例也將越來越大，在經(jīng)濟社會發(fā)展中民航業(yè)的戰(zhàn)略地位和作用將更加凸顯。

　　(二)意見建議采納原則

　　《意見》的起草廣泛吸納了行業(yè)內(nèi)外不同單位、部門以及個人等各方面的意見建議，盡最大可能凝聚改革共識，形成推動改革的合力。

　　在《意見》起草過程中，起草組努力做到：把黨中央關(guān)于改革的精神和國務(wù)院相關(guān)決策部署，轉(zhuǎn)化為進一步深化民航改革的具體任務(wù)和措施;把中央巡視組提出的巡視整改意見和建議，納入改革的具體方案和任務(wù)中;把“兩會”代表委員所提的提案和建議盡可能吸納;把民航局機關(guān)各司局“十三五”期間的改革事項盡可能吸納;把民航業(yè)各企事業(yè)單位及專家個人的意見建議盡可能吸納。總的來說，《意見》起草的過程是一個集思廣益的過程，匯集了行業(yè)內(nèi)外多方智慧，聽取了各方不同聲音;同時也是一個精準聚焦的過程，緊盯重要問題、扭住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力解決制約行業(yè)發(fā)展的體制機制性問題和結(jié)構(gòu)性矛盾。

　　在研究采納各方反饋意見和建議的過程中，《意見》起草組秉持“分清主次、輕重緩急”的處理原則。對涉及行業(yè)體制機制方面的意見盡可能采納，對反應(yīng)行業(yè)當前面臨的主要矛盾和突出問題的意見盡可能采納，對于一些傾向于技術(shù)層面或操作層面、或者是針對某些具體領(lǐng)域、具體單位的問題和訴求的意見建議，起草組在匯總概括的基礎(chǔ)上，給予了整體采納。在后續(xù)制定改革任務(wù)的具體落實方案和措施時，改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將把這些具體意見建議進行分門別類的整理，移交給相關(guān)部門或單位，供其制定改革任務(wù)落實方案和措施時參考。

　　《意見》凝聚了全行業(yè)廣大干部職工的智慧，宣示了全行業(yè)對改革的決心和勇氣，但《意見》的印發(fā)僅僅是進一步深化民航改革工作邁出的第一步。《意見》確定的各項改革任務(wù)相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互銜接、相互促進，牽一發(fā)而動全身，在改革的推進落實過程中，要高度注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，廣大民航干部職工要上下聯(lián)動、左右配合、齊心協(xié)力，凝聚成最強大的改革合力。民航當前改革的深度、廣度和難度絲毫不亞于以往的改革，需要解決的問題甚至更加復(fù)雜、更加艱巨，都是難啃的硬骨頭，廣大民航干部職工要以更大的勇氣、更強的韌性，攻堅克難，堅定不移地推進和不折不扣地完成，為實現(xiàn)民航強國戰(zhàn)略目標掃清障礙，為中國民航的持續(xù)安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

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