當(dāng)前，我國(guó)民航業(yè)快速發(fā)展，一些大型新機(jī)場(chǎng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目加快推進(jìn)。在機(jī)場(chǎng)規(guī)劃中，由于機(jī)場(chǎng)自身的定位和規(guī)劃建設(shè)模式的問(wèn)題，在布局規(guī)劃中仍然存在一些問(wèn)題。在今年3月份召開(kāi)的北京新機(jī)場(chǎng)總規(guī)評(píng)審會(huì)上，民航局副局長(zhǎng)周來(lái)振說(shuō)，“機(jī)場(chǎng)規(guī)劃要功能效率優(yōu)先，體現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)為運(yùn)營(yíng)服務(wù)的理念。航空公司和社會(huì)公眾是機(jī)場(chǎng)的用戶，他們的感受是新機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)成敗的關(guān)鍵。”基于此，本文對(duì)目前大型新機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃方面普遍存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析，并試圖提出改進(jìn)的建議。

　　1.機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃中的問(wèn)題

　　近年來(lái)，為了滿足日益增長(zhǎng)的交通運(yùn)輸需求，改善當(dāng)前機(jī)場(chǎng)建設(shè)滯后的局面，并且發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐作用，國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)速度明顯加快。按照規(guī)劃，“十二五”期間，我國(guó)共新建82個(gè)機(jī)場(chǎng)，遷建26個(gè)機(jī)場(chǎng)，改擴(kuò)建109個(gè)機(jī)場(chǎng)，開(kāi)展36個(gè)機(jī)場(chǎng)建設(shè)前期研究。預(yù)計(jì)“十三五”期間，新建機(jī)場(chǎng)數(shù)量仍將處于快速增長(zhǎng)時(shí)期。

　　其中，隨著部分大型機(jī)場(chǎng)的容量趨于飽和，而原址擴(kuò)建又存在較大制約，現(xiàn)有大型機(jī)場(chǎng)搬遷和新建第二機(jī)場(chǎng)的數(shù)量也在增加。僅目前處于可研階段的就包括北京、青島、成都、廈門、大連等五個(gè)千萬(wàn)級(jí)以上的大型新機(jī)場(chǎng)，此外尚有多個(gè)城市在進(jìn)行新機(jī)場(chǎng)的選址論證。大型新機(jī)場(chǎng)建設(shè)對(duì)區(qū)域民航業(yè)發(fā)展、綜合交通運(yùn)輸體系以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的影響至關(guān)重要。因此，新機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃的合理性倍受關(guān)注。并且，大型新機(jī)場(chǎng)為了滿足中遠(yuǎn)期的發(fā)展需要，建設(shè)規(guī)模較大;而位于一二線城市，土地資源相對(duì)緊缺;基地航空公司數(shù)量較多，發(fā)展需求強(qiáng)烈。因此，在布局規(guī)劃中資源分配的矛盾更加突出。

　　機(jī)場(chǎng)作為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，其規(guī)劃布局首先應(yīng)立足于滿足用戶的需求。旅客是整個(gè)交通運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品的最終用戶，航空公司是運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品的提供者，而機(jī)場(chǎng)只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。換句話說(shuō)，機(jī)場(chǎng)將自身服務(wù)提供給航空公司，并作為其產(chǎn)品的一部分，提供給最終旅客。因此，航空公司才是機(jī)場(chǎng)的直接用戶。

　　但在目前一些大型機(jī)場(chǎng)的布局規(guī)劃中，并沒(méi)有以航空公司的運(yùn)營(yíng)需求作為出發(fā)點(diǎn)。我們往往發(fā)現(xiàn)，靠近候機(jī)樓位置被作為機(jī)場(chǎng)預(yù)留用地，或者直接作為商業(yè)開(kāi)發(fā)用地，而航空公司基地則被布置在整個(gè)機(jī)場(chǎng)紅線的邊緣。機(jī)場(chǎng)為了實(shí)現(xiàn)整體的功能分區(qū)，將航空公司的基地設(shè)施分散在多個(gè)區(qū)域，并不考慮航空公司的運(yùn)營(yíng)流程和管理需要。在區(qū)域內(nèi)的資源分配中，例如機(jī)務(wù)、貨運(yùn)、航食等保障領(lǐng)域，機(jī)場(chǎng)也會(huì)爭(zhēng)取獲得好的資源，以更多的參與到今后的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)中。即使機(jī)場(chǎng)自身沒(méi)有保障能力，也希望通過(guò)獲得的資源作為引進(jìn)外部合作的條件。甚至機(jī)場(chǎng)希望全部設(shè)施由機(jī)場(chǎng)統(tǒng)一建設(shè)、航空公司只能租用。

　　而這必然導(dǎo)致在新機(jī)場(chǎng)建成后，航空公司在使用中面臨區(qū)域分散，運(yùn)輸距離長(zhǎng)的問(wèn)題，造成效率下降和成本上升。在保障業(yè)務(wù)方面，將存在產(chǎn)權(quán)不清、運(yùn)作模式復(fù)雜和租賃協(xié)議的各種矛盾，等等。為了服從整體功能分區(qū)，多個(gè)區(qū)域內(nèi)的預(yù)留開(kāi)發(fā)用地，可能造成土地資源的閑置。

　　2.原因分析

　　產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，一是當(dāng)前的機(jī)場(chǎng)建設(shè)模式。機(jī)場(chǎng)建設(shè)指揮部是負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，由地方政府牽頭、機(jī)場(chǎng)參與組建，通常與機(jī)場(chǎng)建設(shè)公司是“一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”，除了發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能外，更多的代表了機(jī)場(chǎng)的利益。二是機(jī)場(chǎng)建設(shè)理念的問(wèn)題。并沒(méi)有完全把用戶需求作為出發(fā)點(diǎn)，而很大程度上是從機(jī)場(chǎng)今后的經(jīng)營(yíng)管理角度出發(fā)，希望擴(kuò)大規(guī)模和投資以增加經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，集中布局以便于管理，以及希望從所有可能的資源分配環(huán)節(jié)分得一杯羹。三是與之相關(guān)的，機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制的問(wèn)題。其經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的性質(zhì)決定了無(wú)法回歸到公益性基礎(chǔ)設(shè)施的定位上，要面臨自身的經(jīng)營(yíng)發(fā)展壓力，必須從未來(lái)的盈利模式考慮。因此造成了既負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，又要參與到其中的經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)中，既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的局面。

　　《中國(guó)民用航空發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中曾指出，“深化行業(yè)管理體制改革。確立航空公司的核心地位，建立航空公司、機(jī)場(chǎng)、空管協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制。深入推進(jìn)機(jī)場(chǎng)管理體制改革，強(qiáng)化機(jī)場(chǎng)公益性質(zhì)。”目前一些大型機(jī)場(chǎng)建設(shè)模式和理念，顯然不符合上述定位。民航局局長(zhǎng)李家祥曾多次指出，機(jī)場(chǎng)應(yīng)定位為公共基礎(chǔ)設(shè)施，注重發(fā)揮民航業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，而不是依靠機(jī)場(chǎng)盈利。

　　在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資更加注重盤活存量、做優(yōu)增量，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)社會(huì)資本和企業(yè)投資。而在當(dāng)前大型新機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)模式下，許多保障性業(yè)務(wù)的設(shè)施，原本企業(yè)希望投資建設(shè)的項(xiàng)目，變成優(yōu)先由政府投資，或者政府與機(jī)場(chǎng)共同投資，顯然不利于盤活存量資本和提高投資效率。

　　3.建議

　　為了提高大型機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局的合理性，建議：

　　(1)轉(zhuǎn)變機(jī)場(chǎng)定位，弱化機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念和競(jìng)爭(zhēng)思維，強(qiáng)化公益性基礎(chǔ)設(shè)施理念和服務(wù)思維，更多從滿足旅客需求、滿足航空公司運(yùn)營(yíng)需求的角度出發(fā)，優(yōu)化布局。地方政府加大對(duì)機(jī)場(chǎng)的財(cái)政支持，推進(jìn)機(jī)場(chǎng)公司由經(jīng)營(yíng)性向管理型轉(zhuǎn)變，逐步回歸公共設(shè)施的定位。

　　(2)優(yōu)化當(dāng)前機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)模式，強(qiáng)化地方政府的主導(dǎo)作用和民航局、地區(qū)管理局的指導(dǎo)作用，更加注重核心功能的完善、布局的合理性，控制總體規(guī)模、確保資源節(jié)約，以及注重投資的有效性，充分發(fā)揮社會(huì)資本、企業(yè)投資在機(jī)場(chǎng)建設(shè)中的積極作用。機(jī)場(chǎng)建設(shè)指揮部由地方政府牽頭，機(jī)場(chǎng)、基地航空公司、空管等各方共同參與，更好的滿足各方利益和訴求。

　　(3)探討優(yōu)化當(dāng)前統(tǒng)一功能分區(qū)的模式，避免每個(gè)區(qū)域預(yù)留發(fā)展空間，造成當(dāng)期設(shè)施過(guò)于分散，資源閑置浪費(fèi)。將單體大候機(jī)樓、單一中心模式，改為分期建設(shè)多候機(jī)樓、多個(gè)功能中心的模式，縮短區(qū)域內(nèi)的運(yùn)輸距離和旅客的通行距離。更注重機(jī)場(chǎng)的核心功能，擯棄機(jī)場(chǎng)建設(shè)中存在的“貪大媚洋求怪”現(xiàn)象。

　　歸根結(jié)底，當(dāng)前機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局、理念和建設(shè)模式存在的問(wèn)題，深層次原因還在于當(dāng)前機(jī)場(chǎng)的管理體制。除了應(yīng)該轉(zhuǎn)變理念、優(yōu)化布局和建設(shè)模式外，更重要的還應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)上推進(jìn)機(jī)場(chǎng)管理體制改革，理順政府、機(jī)場(chǎng)、航空公司及其他保障企業(yè)之間的關(guān)系，清晰各自定位和職能。只有這樣，才能充分釋放市場(chǎng)活力和發(fā)展動(dòng)力，有利于未來(lái)樞紐機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展。

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