航空運輸業的發展水平是衡量一國經濟社會現代化程度的重要指標。航空運輸業在整個綜合交通運輸體系中發揮著不可替代的作用，特別是在地理環境不便地區的中、長距離高速客運中占有非常重要的地位。近年來，隨著居民收入水平的提高、消費結構的升級以及跨區域經濟聯系的日益密切，我國航空運輸業務規模穩步增長，基礎設施能力明顯改善，行業市場化程度不斷提高，航空運輸干線網絡不斷完善，支線航空發展初具規模，航空運輸業取得了長足發展。但也還存在不少值得重視和亟待解決的問題。

　　——我國航空運輸業發展取得長足進步

　　一是航空業務規模穩步增長。2003年以來，我國航空市場蓬勃發展，航空運力呈穩步增長態勢。2003年至2013年期間，我國航空旅客運輸量由8759萬人增加到35397萬人，增長了3倍多，年均增速接近15%;航空貨郵運輸量從219萬噸增加到2013年的561萬噸，年均增長率為9.9%;機場數量及其吞吐量平穩增長，定期航班通航機場和通航城市分別由126個和125個增加到190個和188個。年旅客吞吐量達到100萬人次以上的機場從33個增加到61個，增加28個，年貨郵吞吐量在5000噸以上的機場從42個增加到59個，增加了17個。

　　二是基礎設施能力明顯改善。2012年我國民航基本建設和技術改造投資額突破700億元，2013年進一步提高到716.6億元，是2006年的近2.3倍，年均增幅為12.5%。隨著我國民用機場進入新的建設高峰期，我國機場硬件設施已逐步趕超發達國家的水平。同時，空中交通管理、通信、導航以及氣象等航行保障系統的技術升級改造也明顯加快，初步形成了區域管制——終端管制——塔臺管制三級空中交通管制服務系統，建立了民航專用衛星通信網、空管數據通信網等信息服務網絡。

　　三是行業市場化程度逐步提高。2002年以來，我國民航業在所有制分開、政企分離、機場和地方分離等方面進行了改革探索，逐步確立了以企業為主體、有序競爭的市場經濟體系。截至2013年底，我國共有運輸航空公司46家，其中國有控股公司36家、民營和民營控股公司10家，在46家航空公司中全貨運航空公司7家、中外合資航空公司13家、上市公司5家。多元化市場主體的共同參與，使我國航空市場呈現出多樣化與專業化競爭并存的良好發展態勢。

　　四是航空運輸干線網絡不斷完善。近十年來，我國航空航線網絡快速發展，形成了以大城市為中心，連接全國、通向國際的四通八達的運輸干線網絡。目前，已形成北京首都機場、廣州白云機場、上海浦東機場和虹橋機場4個首位樞紐空港，建立了覆蓋沿海發達城市以及重要省會城市的20家區域性樞紐空港。截至2013年底，我國共開通定期航班航線2876條，比2003年的1155條增長了1.5倍，其中國內航線已達2449條，國際航線427條，通航50個國家的118個城市。

　　五是支線航空發展初具規模。2003年以來，我國支線航空呈現出良好發展勢頭。支線航線數量從2003年的不足400條增加到2013年的1512條，年均增幅超過14%。支線機場數量穩步增加，建設等級逐步提高，2013年我國支線機場已超過140個建設等級為4C級的支線機場的比例上升至60%。“十一五”期間，我國支線機隊規模擺脫了此前逐年下降的趨勢，由2006年的74架增加到近幾年的百余架，新增支線飛機中大多是速度更快、航程更遠的渦扇飛機，支線航線多分布在華東、中南及西南地區。

　　——航空運輸業發展還存在不少值得重視的問題

　　一是民航服務經濟社會發展的能力有待增強。與區域經濟發展很不平衡相對應，我國航線布局呈東密西疏、沿海密內陸疏的發展態勢，中西部地區航空業難以有效支持和拉動中西部地區經濟社會發展，束縛了欠發達地區經濟社會加快發展。同時，支線航空服務供給不足，限制了中小城市的居民享受平等出行的權利。

　　二是航空運輸市場化改革仍需深化。盡管近年來我國航空運輸業市場化程度逐步提高，但與主要發達國家相比，市場化導向的改革有待深化。主要體現為民航價格機制不夠合理，民航運輸業仍面臨一定的行政壁壘、低成本和支線航空的發展環境有待優化等方面。

　　三是航空運輸干支網絡缺乏有效銜接。隨著近年來航線網絡的迅速拓展，我國航空運輸干支網絡發展不平衡和缺乏有效銜接等問題逐漸顯現。干、支線運輸之間缺乏有效協作，特別是同一區域的干、支線運輸之間還未形成業務上的協作，影響了支線航班與干線航班的有效銜接，也無法發揮樞紐機場的中轉功能和航空網絡的整體效能。

　　四是支線航空發展面臨一系列制約。我國支線航空存在市場規模依然偏小、部分支線機場利用率偏低、缺乏專業化支線航空公司、航空公司運營支線積極性不高等一系列問題。由于缺乏與干線運輸的緊密配合，支線運輸的中轉通達能力難以提升，從而使其未能充分發揮航空產業在國家交通體系中應起到的全覆蓋與快捷通達的作用。

　　此外，還有民航企業競爭力不強和航空運輸發展政策有待改進等問題。

　　我國中小城市航空通達性的現狀評估

　　通達性是指交通網絡中各節點相互作用的機會大小，反映了一個地區與其他地區進行經濟技術人文交流的機會與潛力，是衡量該區域經濟社會發展水平與發展條件的重要指標。

　　為有效評估我國中小城市的航空通達性，我們首先從交通系統的核心要素通達時間入手，研究分析中小城市到航空網絡節點所需時間，并將通達時間作為反映中小城市通達性的絕對指標。結果表明，目前中小城市到所有中心城市的平均通達時間為11.8小時，遠高于中心城市之間平均5.5小時的通達時間，這說明目前我國中小城市的航空通達性還存在很大差距。

　　其次，我們從供給和需求兩個側面測算，建立了反映中小城市航空通達性的綜合指數。其中狀態分析中，供給方面包括航空運輸網絡的連通性、航空運輸服務效果和航空運輸量三個二級指標和連接目的地城市的數量、航空運輸頻次、平均飛行時間、客運量和貨運量等五個三級指標，需求方面包括城市的經濟引力、人口因素和服務需求的便利性三個二級指標，以及GDP規模、GDP增速、服務業增加值占比、利用外資規模、進出口總額、城市人口規模、職工平均工資、服務業從業人員占比、與目的地支線距離等9個三級指標。在此基礎上，我們建立了“基于引力模型的航空通達指數模型”，這一模型包括供給指數、需求指數、供求協調性指數和供求綜合發展程度等四大指標。從中我們可以看出，供給能力強的城市經濟及社會發展動力就強;而現有需求能力旺盛的地方，目前經濟及社會發展質量就高;而供給和需求相對平衡的地區經濟及社會發展速度就趨于飽和。

　　利用“基于引力模型的航空通達指數模型”，我們對全國144個中小城市航空通達狀況進行了定量評估，結果如下：

　　(一)從航空服務供給指數看，航空運輸業供給能力最強的前10個城市是煙臺、麗江、泉州、榆林、鄂爾多斯、九寨、揭陽、包頭、長治、(區域經濟發展最快)西雙版納，阿里、日喀則、阿拉善右旗等城市供給能力最低。

　　(二)從航空服務需求指數看，航空服務需求旺盛的前10個城市是揚州、泰州、徐州、南陽、常州、阜陽、洛陽、濟寧、南通、臨沂、襄陽，克拉瑪依、那拉提、阿里、塔城等城市需求最低。

　　(三)從供求協調性和供求綜合發展程度看，在全國144個中小城市中，有69個中小城市屬于供求相對協調、且供求發展水平較好的城市;20個中小城市屬于供求發展狀況較好、但供求欠協調的城市;39個中小城市屬于供求發展水平偏低、但供求基本匹配的城市;16個中小城市屬于供求發展水平偏低、且供求不匹配的城市。

　　(四)從導致供求不協調的原因看，20個供求發展狀況較好、但供求欠協調的城市中，有12個是因為供給能力不足導致的供不應求，而在16個欠發展、欠協調型的城市中也有5個存在供給能力不足問題，顯示航空運輸供給能力不足是中小城市航空通達性偏低的重要原因，但也有19個城市處于供給能力相對過剩的狀態。

　　(五)從地域看，絕大多數東部地區中小城市的航空通達性處于供求相對協調、且供求發展水平較好，供求不協調、供求綜合發展水平偏低的城市主要集中在西部地區。

　　總體看，我國支線航空仍處于欠發達狀態，供給能力不足是制約支線航空發展的主要因素，特別是在中西部地區，供給能力不足是中小城市通達性不足的主要制約因素。

　　需要進一步關注的是，上述指標僅僅反映了144個中小城市航空通達的靜態情況。從動態發展角度看，隨著中小城市經濟社會的持續發展，即使當前供求比較協調的城市，如果供給能力不能持續發展，未來也會出現供給能力不足的問題。同時，與干線節點城市相比，中小城市的通達性仍存在巨大差距，如40多個航空干線節點城市航空通達性指標時間平均在5個多小時，其余航空支線節點城市的支線通達性指標時間平均在14個多小時，支線航空網絡的通達性指標遠遠落后于干線航空網絡的發展水平。支線航空發展滯后，對建立整體高效干支聯程、國土全覆蓋的國家航空網絡形成重要瓶頸制約。

　　美國和澳大利亞發展支線航空的經驗與啟示

　　歐美發達國家支線航空已發展數十年，其支線航空業從“幼稚”逐步邁向“成熟”的發展經驗，值得我國學習和借鑒。從經濟地理分布和航空產業分布情況與我國相似的美國與澳大利亞兩個國家看，放松管制與政府扶持是支線航空成功發展的重要條件。

　　——美國發展支線航空的經驗與啟示

　　美國是擁有世界上最發達支線航空網絡的國家。自1978年美國正式頒布實施《民航放松管制法》以來，美國支線航空業實現了空前的發展，2013年度支線航空承載旅客總量已達1.57億人次，占美國航空市場總規模的50%左右。美國支線航空業已由一個完全由市場自發孕育的新興產業成為各國所競相效仿的成熟產業。

　　美國支線航空業的成功發展，有兩大經驗最值得借鑒：

　　一是放松管制(因地制宜，區別對待)，充分發揮市場在航空業發展中的作用。1978年10月美國政府頒布實施《民航放松管制法》后，航空公司有了價格決定、航線選擇和自主進出該領域的權利，航空公司空前活躍起來，數量幾乎呈幾何級數增長，但在市場繁榮的同時，競爭也日趨白熱化。充分的市場競爭，迫使支線航空通過輪輻式航線網絡，借助于干線航空公司的聯盟關系進入大中型機場，在樞紐之間、中小城市與樞紐之間高密度地穿梭飛行。在自由競爭的市場環境下，支線航空業與干線航空業的發展差距也在日趨縮小。

　　二是政府財政扶助。在自由競爭的市場環境下，為避免一些航空公司以盈利為主要衡量指標，將運力從一些較為偏遠的中小社區撤出而轉向更有利可圖的地區，從而剝奪偏遠區域通航的權益，削弱國家航線網絡的通達性，1978年在頒布實施《民航放松管制法》的同時，美國國會在《聯邦航空法》中增加了第419條款，宣布啟動實行為期十年的“關鍵航空服務計劃”(The Essential Air Service Program，EASP)，即為保持中小型社區航空服務而采取的財政補貼計劃，每年由財政部撥款，運輸部管理，由航空公司享受并按協議執行相應的航班。

　　——澳大利亞發展支線航空的經驗與啟示

　　近年來，澳大利亞支線航空發展迅猛，特別是非常偏遠的支線客運量增長較快，支線航空的客運總量從1984年的650萬人次提高到2012年的2440萬人次。澳大利亞支線航空的成功發展，與澳大利亞政府實施的支線航空產業長期產業政策密切相關，歸納起來，主要有以下三點：

　　一是統籌規劃，將支線航空發展納入區域經濟協調發展的框架下推進。澳大利亞經濟發展極為不均衡，東南和西南沿海最為發達，而內陸地區則較為落后。對支線航空產業的發展，澳大利亞政府跳出單一產業部門的管理范疇，將其納入到區域經濟均衡發展的大框架下進行規劃和統一管理，以縮小基礎設施建設的區域間差距、逐步提高相對落后區域交通整體便利度和運行效率，進而來撬動新的經濟增長點，最終逐步縮小區域經濟發展的差距。如“非常偏遠的支線”是澳大利亞境內80%國土面積的經濟次發達的內陸地區的出行主要工具。

　　二是建立完善的支線航空產業政策。澳大利亞支線航空業的發展壯大離不開政府的支持，在推動產業發展過程中，政府進行合理的角色定位，在充分放權給市場的同時保留對非盈利支線的扶持政策。澳大利亞聯邦政府和地方政府均制定了相應的支線航空產業政策，除聯邦政府促進支線航空發展的政策措施外，一些州政府通過直接補貼、限制低密度航線的競爭、為機場維護和升級提供資金等形式向支線航空提供援助。

　　三是開展長期專項扶持項目。澳大利亞政府以非常靈活的財政援助，長期對支線航空發展持續開展各類不同形式、有針對性的扶持項目，援助資金來源多樣，包括稅費減免或扣除、專項援助贈款、專項經費支持和中央與地方共同出資等。扶持項目覆蓋各個領域，既有中央政府層面維持基本公共服務的偏遠航空服務補貼計劃，也有專門傾向于偏遠區域的遠程機場安全計劃，還包括針對安捷航空公司破產的后續措施的扶助項目。配合這些項目實施的則是一系列嚴格、審慎的監督、考核機制，確保這些補貼真正地落到實處并發揮出積極作用。

　　我國發展支線航空的戰略意義

　　十八大以來，中央提出了發展新型城鎮化、加快京津冀協同發展和“一帶一路”等重大發展戰略，我國支線航空迎來難得的歷史發展機遇。同時，大力發展支線航空，對于落實國家發展戰略構想、提升城鎮化質量、促進需求釋放和要素更大范圍流動、加快綜合交通運輸體系建設和提升中小城市通達性，具有重要戰略意義。

　　——發展支線航空是落實國家發展戰略構想、促使要素更大范圍流動的基礎

　　近兩年，在推進西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起等區域經濟發展戰略基礎上，黨中央提出了京津冀協同發展、長江經濟帶、“絲綢之路經濟帶”、21世紀“海上絲綢之路”等許多全新的戰略構想。實現這一系列戰略構想，意味著生產要素將擺脫行政區劃束縛，在更大的范圍進行流動和配置，需要支線航空等基礎設施為要素流動提供支持和保障。

　　——發展支線航空是推進新型城鎮化建設、提升城鎮化質量的迫切要求

　　黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展。新型城鎮化進程為航空運輸提供了更廣闊的市場，也對航空運輸提出了擴大服務覆蓋范圍的更高要求。新型城鎮化在增加支線航空運輸需求的同時，還會有效帶動干線航空運輸需求的增長。支線航空能夠將不同層級的城市緊密地聯系起來，把民航服務從大城市延伸到中小城市甚至是小城鎮，能夠為中小城市居民提供快速、便捷、舒適、安全的出行機會，提升中小城市居民的生活品質和城市價值。支線航空在促進新型城鎮化建設的同時，也將成為衡量城鎮化水平的重要指標。

　　——發展支線航空是經濟“新常態”下促進消費升級和需求釋放的有效途徑

　　經過改革開放30多年的持續快速發展，支撐我國長期高增長的內在條件和外部環境已發生根本性改變，我國經濟發展已進入新常態，經濟增速將從過去10%左右的高速增長轉向7%左右的中高速增長，經濟增長的需求模式將從外需拉動轉向內需拉動，國內消費需求將從商品消費為主轉向服務消費為主。新常態下要充分發揮消費需求對經濟增長的拉動作用，需要提高中小城市通達性，為釋放消費需求創造良好的外部環境與條件。譬如，要促進國內旅游業的進一步發展，支線航空將起到其他運輸方式所無法替代的重要作用。

　　——發展支線航空是建設綜合交通運輸體系、提高運輸系統整體效益的有力抓手

　　未來10年，是我國加快構建綜合交通運輸體系的重要時期，需要建立綜合交通運輸體系，實現各種運輸方式的協調發展和綜合利用，使運輸資源在國民經濟發展和各種運輸方式中得到合理、有效和最優配置，以充分滿足經濟社會發展對運輸的需求。航空運輸作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，具有很高的投入與產出比，對于整個國民經濟的發展具有先導性作用。大力發展支線航空，有利于凸顯民航的中長距離高速、高品質的運輸優勢，促進綜合交通運輸體系加快建設。特別是在自然環境復雜和人口相對分散的中西部地區，公路與鐵路建設成本與運營維護成本很高，發展支線航空具有成本低和見效快的巨大優勢。從國內外發展來看，構建和完善干支線航空網絡，打造以機場為核心的綜合交通運輸樞紐，是建設現代綜合交通運輸體系的必然要求和發展趨勢。支線飛機將以樞紐為中心的航空網絡擴展至中、低客流量機場，能夠實現交通運輸網絡整體效益的最大化。通過加強機場與其他交通運輸方式的有效銜接，還將會擴大航空服務和輻射的區域范圍。

　　——發展支線航空是全面深化改革、更新航空發展理念的內在要求

　　積極發展支線航空，能夠促進民航運輸市場形成良性競爭格局，釋放市場活力，打通航空網絡的毛細血管和神經末梢，盡快形成干支線銜接、支線間連接的通達順暢的公共航空運輸網絡，促進我國由民航大國向民航強國的轉變。通過發展支線航空，改善中小城市的航空通達性，實現中小城市與大城市航空網絡的對接，也是對當前以吞吐量為導向的航空發展理念的深刻變革，有利于真正樹立以人為本的行業發展理念，讓社會大眾能夠平等地享受安全、便捷和經濟的航空服務。

　　——發展支線航空是支持國防建設和提升國家治理能力的重要手段

　　大力發展支線航空，有利于支持我國新時期國防現代化建設，特別是在軍民兩用機場設備、設施和資源的改善和維護方面，在提升訓練、演練以及戰時的投放能力方面將起到有力的支撐。與此同時，大力發展支線航空，對于搶險救災應急保障、各類突發緊急事件處置以及各地區資源共享等方面也具有不可忽視的重要作用，有利于推動國家治理能力的現代化。

　　——發展支線航空是提升中小城市通達性的重要途徑

　　在實現通達性目標的多種手段中，支線航空相對高速公路和鐵路而言，擁有較強的效率優勢。支線機場建設周期短、布點快、針對性強，只需1-2年即可達到通航條件。國家航空干線網絡已經基本形成規模，從航線密度和航班頻次上已經初步具備了條件。只要支線機場投入使用后有適當的運力投入，與已有的航空干線網絡對接，就可以充分利用聯程中轉的運作模式，編織出一個連接全國各地的“空中高速公路”，廣泛地實現中小城市交通的快速通達，從而推動航空覆蓋的地區范圍、人口數量大大增加。

　　近年來快速發展的高速鐵路，并不會成為支線航空發展的直接競爭者。高鐵網絡主要服務于東部和南部地區，未來發展潛力最大的支線航空市場則主要服務于地廣人稀、高速公路與高速鐵路建設運營維護成本很高的中西部地區，兩者的服務網絡和覆蓋地區沖突較小，支線航空受到高鐵的沖擊較干線航空更小。另外，恰恰在高鐵所及的干線城市，未來還將會形成支線航空空鐵聯運的連接點。以國內首家專業經營支線航空市場的華夏航空為例，其航空線路與高鐵線路并沒有重疊，其在貴州等地建立的支線航空服務網絡，為提高當地交通通達和促進經濟社會發展起到了重要作用。

　　(作者單位：國務院發展研究中心)

責編：admin