隨著我國城鎮(zhèn)化城市群建設(shè)的步伐加快以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進，機場群建設(shè)正式出現(xiàn)在國家與行業(yè)的“十三五”規(guī)劃中。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》明確提出要“打造國際樞紐機場，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級機場群”;《中國民用航空第十三個五年規(guī)劃》則提出具體的目標：“至2020年，完善華北、東北、華東、中南、西南、西北六大機場群”。雖然上述不同層次規(guī)劃中提法有所不同，但立足于國家三大城市群，建設(shè)與之對應(yīng)的三大機場群則是共同的目標。

　　本文試從世界級城市群與機場群的發(fā)展概況入手，分析其形成條件與基本特征，從而探討基于建設(shè)世界級城市群目標下的機場群建設(shè)路徑與發(fā)展思路。

　　一、世界級城市群與機場群概況

　　城市群的概念，起源于法國地理學(xué)家戈特曼《大都市帶：東北海岸的城市化》一文，是指在特定區(qū)域范圍內(nèi)云集相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，以一個或兩個特大城市為中心，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，形成的具有較強內(nèi)在聯(lián)系的城市集合，甚至是中小都市圈的集合。戈特曼認為，成熟的世界級城市群應(yīng)具備五個條件，即：總體規(guī)模大，區(qū)域內(nèi)城市密集;擁有一個或幾個國際性城市;多個都市區(qū)連綿，相互之間有較明確的分工和密切的社會經(jīng)濟聯(lián)系;擁有一個或幾個國際貿(mào)易樞紐港口(海港、空港與信息港)及現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò);是國家或地區(qū)的經(jīng)濟核心區(qū)域。

　　依據(jù)上述條件，全球公認的世界級城市群有五大，即：1)美國東部大西洋沿岸城市群，包括波士頓、紐約、費城、巴爾的摩、華盛頓等在內(nèi)的40多個大中小城市，人口超過6 500萬(約占全國20.4%)，面積達到13.8萬平方公里，2014年GDP產(chǎn)值達到40 320億美元(約占全國25.7%)，制造業(yè)占全美30%以上，城鎮(zhèn)化水平高達90%;2)北美五大湖地區(qū)城市群，從芝加哥向東到底特律、克利夫蘭、匹茲堡，延伸至加拿大的多倫多和蒙特利爾，包括35個中小城市，面積達24.5萬平方公里，人口超過5 000萬，GDP產(chǎn)值在2014年達到33 600億美元(僅計算美國城市，約占全國19.5%);3)英國中南部地區(qū)城市群，以倫敦利物浦為軸線，包括大倫敦地區(qū)、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等，總?cè)丝跒? 650萬人(比英國一半還多，56.7%)，經(jīng)濟總量占到全英國的78.3%(2014年GDP產(chǎn)值為20 186億美元);4)歐洲西北部城市群，連接法國、德國與比利時等，包括巴黎、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、安特衛(wèi)普、布魯塞爾、科隆等歐洲著名經(jīng)濟中心與工業(yè)城市，擁有4 600萬人口，2014年GDP產(chǎn)值高達21 000億美元; 5)日本太平洋沿岸城市群，包括東京、橫濱、靜岡、名古屋、京都、大阪、神戶等城市，擁有全日本55.1%的人口(7 000萬)，72.4%的經(jīng)濟總量(2014年GDP產(chǎn)值為33 820億美元)。

　　與上述城市群對應(yīng)的四大世界級機場群(由于日本太平洋沿岸城市群的地理特殊性，本文在此不作討論)，分別是以美國紐約三大機場與華盛頓杜勒斯機場為樞紐的美國東部沿海地區(qū)機場群;以倫敦三大機場為核心的英國中南部機場群;以芝加哥與多倫多為樞紐的北美五大湖地區(qū)機場群;以及以巴黎與阿姆斯特丹為樞紐的歐洲西北部地區(qū)機場群。其中(以2015年機場旅客吞吐量來看)，美國東部沿海地區(qū)機場群擁有百萬級以上機場數(shù)量為10個，旅客吞吐量超過2.64億，8個超千萬級機場;北美五大湖地區(qū)機場群有9個百萬級機場，旅客吞吐量超過2.13億人次，只有5個千萬級機場，機場規(guī)模相差較大，芝加哥奧黑爾機場擁有明顯的主導(dǎo)地位;英國中南部地區(qū)機場群基本以倫敦大都市區(qū)為主導(dǎo)，8個百萬級機場有5個在這一地區(qū)，其中4個超千萬，整體旅客吞吐量超過1.64億人次;歐洲西北部地區(qū)機場群，擁有百萬以上機場數(shù)量最多，達到11個，旅客吞吐量超過2.29億人次，巴黎與阿姆斯特丹兩個機場樞紐位置明顯。

　　二、世界級機場群發(fā)展的基本特征

　　相對于其它形式的機場群，基于世界級城市群的機場群，其形成過程并不是孤立的，而是與城市群的形成與發(fā)展相伴而生。這就意味著，機場群的發(fā)展與演變規(guī)律，與城市群的發(fā)展有著共同的特征。

　　首先，與城市群一樣，每一個機場群都會有一個或兩個全球級的樞紐機場。但與城市群不同，這里的樞紐機場，有的是單一機場，有的則是多機場系統(tǒng)。歐洲西北部機場群的兩個樞紐機場分別是巴黎的戴高樂機場和荷蘭的阿姆斯特丹機場，分別占該機場群29%和25%的份額(指的是百萬級以上機場2015年總的旅客吞吐量，下同);北美五大湖機場群則以芝加哥奧黑爾機場和加拿大多倫多機場為主，分別占該機場群36%和19%的份額;美國東部沿海地區(qū)機場群與英國中南部地區(qū)機場群一樣，分別以紐約和倫敦兩個中心城市的多機場系統(tǒng)為“樞紐”，只不過后者在機場群中占有絕對份額(倫敦多機場系統(tǒng)占94%、紐約多機場系統(tǒng)占46%。

　　第二，城市群內(nèi)的中心城市，幾乎是都是國際貿(mào)易中心、金融中心、文化中心或服務(wù)中心，其在空間上對要素流動的要求遠高于城市群內(nèi)其它城市，對交通體系的要求往往是多層次的，國際交通、區(qū)域交通與區(qū)內(nèi)交通無所不及，這就形成了機場群內(nèi)獨特的現(xiàn)象，即每個世界級機場群內(nèi)都有一個或兩個“一市多場”的機場系統(tǒng)，如倫敦、紐約、東京、巴黎、芝加哥與華盛頓等，其旅客吞吐量(2015年)排名分別居于全球第一、第二、第三、第四、第七和第二十位。這些多機場系統(tǒng)內(nèi)各機場，分別按照市場、航空公司類型等標準進行明確分工、差異化發(fā)展。

　　第三，機場群內(nèi)機場之間，借助城市群高度發(fā)達的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，完成了彼此間的高效連接。其中，軌道交通是其主要連接方式。從城市群發(fā)展的規(guī)律來看，軌道交通是城市與城市、城市與城市群間相互紐帶，它不但帶來了人口的流動，也帶來了其它經(jīng)濟要素的流動，要么向中心城市聚集(虹吸效應(yīng))，要么向衛(wèi)星城市分散(溢出效應(yīng))。這兩種效應(yīng)，不但有效解決了產(chǎn)業(yè)分工與聚集的問題，也解決了大型中心城市的功能疏解問題。也就是說，便捷的綜合交通體系，一方面實現(xiàn)了城市群機場間的互相聯(lián)接，另一方面也解決了“大城市病”問題，如歐洲的鐵路系統(tǒng)，與紐約、東京的綜合交通系統(tǒng)。

　　第四，機場群內(nèi)的有效分工與協(xié)同發(fā)展，主要受益于管制放松與資源的市場化配給機制。從五大世界級城市群的機場群來看，英國中南部地區(qū)機場群、美國東南沿海地區(qū)機場群、日本太平洋沿岸機場群等都居于一國國境之內(nèi)，且都是航空運輸強國，管制政策相對寬松，市場化與專業(yè)化發(fā)展程度較高。而歐洲西北部地區(qū)機場群與北美五大湖地區(qū)機場的形成與發(fā)展，則在很大程度上受益于歐洲的天空一體化與北美自由貿(mào)易協(xié)定。在管制放松與市場化的發(fā)展環(huán)境下，這些地區(qū)的航空公司都先后經(jīng)歷了兼并重組，完成了規(guī)模化整合與合理化分工及市場選擇的過程，如歐洲的法荷航空集團，美國的達美、聯(lián)合等前四大航空集團等。尤其是機場公共基礎(chǔ)設(shè)施定位的管理模式(美國)或最大程度上“私有化”管理模式(歐洲)，都為航空公司的戰(zhàn)略定位與市場選擇提供了寬松的政策環(huán)境，從而在一定程度實現(xiàn)由城市群到機場群的要素合理流動。

　　第五，對速度經(jīng)濟與流量經(jīng)濟效應(yīng)的充分發(fā)揮，確定了城市群與機場群內(nèi)個體的合理分工與差異定位，也成為大型交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)的重要依據(jù)。所謂充分發(fā)揮兩個經(jīng)濟效應(yīng)，就是要求不能被動地接受“虹吸”與“溢出”效應(yīng)的影響，而是要通過綜合交通運輸體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其是立足于樞紐港口建設(shè)的基礎(chǔ)，完成城市內(nèi)各種要素的合理流動與有效分工。最為典型的案例就是日本名古屋中部國際機場的建設(shè)與發(fā)展。從地理位置上看，名古屋居于日本太平洋沿岸城市群的中部，處在日本東京與大阪兩個大型城市之間(如圖4)。名古屋中部國際機場，是日本中部地區(qū)的一個國際機場，位于日本愛知縣名古屋市以南的一個人工島上，于2005年2月17日正式啟用，是進出日本的重要門戶，與成田機場、羽田機場、大阪國際機場和關(guān)西國際機場等統(tǒng)一定位為日本國內(nèi)一類機場。

　　三、對我國建設(shè)世界級機場群的建議

　　無疑，從國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)到經(jīng)濟與社會發(fā)展的第十三個五年發(fā)展規(guī)劃，我國中心城市與城市群建設(shè)將在十三五期間進入高潮，機場群的規(guī)劃與建設(shè)也必然隨之而來。借鑒世界級城市群與機場群的內(nèi)在聯(lián)系與發(fā)展規(guī)律，立足于服務(wù)世界級城市群建設(shè)的戰(zhàn)略目標，適時調(diào)整我國航空運輸管制政策，尤其是機場規(guī)劃、建設(shè)與運營管理的政策，已是迫在眉睫。(一)創(chuàng)新性落實“全面深化改革”戰(zhàn)略，加速我國民航業(yè)的“簡政放權(quán)”與市場化改革的進程。無論是從人口規(guī)模還是從國土面積，或是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化建設(shè)與綜合交通運輸體系建設(shè)等要素來看，我國都將形成包含長三角、珠三角與京津冀等在內(nèi)的“3+N”的城市群格局。國家中心城市、地區(qū)中心城市等多層次經(jīng)濟要素分布與分工格局，都將對我國航空運輸網(wǎng)絡(luò)與機場網(wǎng)絡(luò)的形成與發(fā)展提出新的要求。雖然在民航局“12334”的總體工作思路中明確了“兩翼齊飛”、“建設(shè)三個網(wǎng)絡(luò)”的戰(zhàn)略目標與任務(wù)，但如何實現(xiàn)運輸航空與通用航空的協(xié)調(diào)發(fā)展，如何實現(xiàn)機場網(wǎng)絡(luò)合理布局與航空運輸網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化，都需要我們具備創(chuàng)新發(fā)展的理念，在緊跟國家城市群建設(shè)政策與戰(zhàn)略要求的同時，最大限度地實施管制放松與市場化改革。在逐漸解決核心資源瓶頸問題的同時，推動航空公司的兼并重組、機場運營模式的市場化改革，從而通過市場選擇、管理模式創(chuàng)新等手段實現(xiàn)機場合理定位與有效分工，逐漸在城市群內(nèi)形成與城市定位及分工相協(xié)調(diào)的國際樞紐、區(qū)域樞紐、干線機場與支線機場的多層次集合體。

　　(二)整合京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展與長江經(jīng)濟帶建設(shè)戰(zhàn)略要求與發(fā)展思想，在機場規(guī)劃、建設(shè)與運營管理過程，全面落實協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，主動實現(xiàn)機場分工與發(fā)展的“疏”與“導(dǎo)”。從我國城市群與機場發(fā)展現(xiàn)狀來看，初步形成了珠三角、長三角與京津冀三大城市群與機場群，但幾乎都面臨著“疏”的難題。也就是說，從城市群建設(shè)的實踐看，三大城市群發(fā)展最迫切的工作就是要解決大城市擁擠與產(chǎn)業(yè)分工不合理的問題。而與之對應(yīng)的機場間的無序競爭與分工模糊，大型機場大都經(jīng)歷了從“貪多求全”的心態(tài)逐漸向“嫌貧愛富”的心態(tài)轉(zhuǎn)變，其結(jié)果不但是直接導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)機場發(fā)展的不平衡，而且也直接引發(fā)了機場間的過度競爭與無效競爭。京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展與長江經(jīng)濟帶建設(shè)兩大戰(zhàn)略，有效融合了城市群建設(shè)與發(fā)展過程的主動“疏浚”與“引導(dǎo)”理念，推動機場群從長遠發(fā)展的目標出發(fā)，合理進行定位與分工，從而促進城市群航空運輸網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，以及機場規(guī)劃與建設(shè)的差異化、合理化。

　　(三)全面推進臨空經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮航空運輸?shù)乃俣冉?jīng)濟與流量經(jīng)濟效應(yīng)，推動城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)與機場的合理分工。臨空經(jīng)濟區(qū)，是航空服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟與密度經(jīng)濟的集中體現(xiàn)，它不但體現(xiàn)了航空運輸服務(wù)本身的“流量聚集”現(xiàn)象，也體現(xiàn)了因為其對世界貿(mào)易、投資機會與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響而帶來“產(chǎn)業(yè)聚集”現(xiàn)象。尤其是城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市群發(fā)展過程中，這種表現(xiàn)更為明顯。從世界級城市群發(fā)展實踐看，在其樞紐機場周邊，基本形成了與中心城市和衛(wèi)星城市相連接的“產(chǎn)業(yè)走廊”。這種產(chǎn)業(yè)走廊幾乎都以機場區(qū)域為中心，以城市間“高速交通走廊”為走向，以與城市與機場的規(guī)劃融合程度為約束條件，以臨空指向性(主要是流量內(nèi)容的變化)為基準，形成以樞紐機場為中心的由內(nèi)到外的、由客貨流驅(qū)動的核心產(chǎn)業(yè)區(qū)、與衍生的商業(yè)與資金流驅(qū)動的緊密產(chǎn)業(yè)區(qū)，以及由信息流與技術(shù)流驅(qū)動的外延產(chǎn)業(yè)區(qū)，從而間接推動了城市群內(nèi)城市與機場的合理定位與分工。

　　(四)以戰(zhàn)略規(guī)劃、運行組織與監(jiān)督管理為抓手，建立全面、系統(tǒng)的運行協(xié)調(diào)與融合發(fā)展機制。區(qū)域機場管理一體化的措施，固然是運行協(xié)調(diào)與整合發(fā)展最佳路徑，但也僅限于首都機場集團與京津冀地區(qū)，并沒有全面推廣的基礎(chǔ)與條件。因此，從行業(yè)管理部門的職能與宏觀調(diào)控手段來看，立足于戰(zhàn)略規(guī)劃、運行組織與監(jiān)督管理三個層次建立全面、系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運行與融合發(fā)展機制才是最佳路徑。一方面是在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，通過資源配制與政策引導(dǎo)手段，引導(dǎo)機場服務(wù)于城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要完成自身定位與發(fā)展規(guī)劃。如京津冀地區(qū)，北京與天津兩個城市的定位與發(fā)展目標就明顯不同，北京著眼于建設(shè)世界型大都市，強化首都功能，發(fā)展首都經(jīng)濟，建成國家創(chuàng)新型城市，提升國際化程度和國際影響力，聯(lián)袂天津引領(lǐng)環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展;天津由著眼于提升國際港口城市、生態(tài)城市和北方經(jīng)濟中心功能，重點開發(fā)天津濱海新區(qū)，建設(shè)成為對外開放的重要門戶、先進制造業(yè)和技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，協(xié)同北京輻射帶動環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展。這種城市定位與產(chǎn)業(yè)分工差異，必然會對機場定位與發(fā)展有不同的要求。另一方面，則需要從運行組織與監(jiān)督管理層面，從運行資源配制、系統(tǒng)運行保障(如空管的全面流量管理與協(xié)同決策系統(tǒng))與安全質(zhì)量管理等層面，完成對航空運輸網(wǎng)絡(luò)與機場網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　(五)強化行業(yè)統(tǒng)籌決策職能，引導(dǎo)并規(guī)范地方政府的發(fā)展意愿與支持政策。相關(guān)管制政策放松的同時，局限于行政區(qū)劃與本位主義，地方在促進航空運輸業(yè)發(fā)展，推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中，難免會缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與決策能力，從而導(dǎo)致機場間無序競爭與市場的同質(zhì)化發(fā)展。因此，行業(yè)管理部門需要明確服務(wù)于國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標與任務(wù)，緊跟國家產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的步伐，強化統(tǒng)籌決策職能，在激發(fā)地方政府發(fā)展航空運輸主動性的同時，引導(dǎo)并規(guī)范其相關(guān)政策。從世界級城市群發(fā)展經(jīng)驗看，這種引導(dǎo)與規(guī)范主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在地方政府的財政稅收政策與促進貿(mào)易便利化的手段方面，包括財政補貼與支持、稅費減免與優(yōu)惠、人才吸引計劃、海關(guān)與檢驗檢疫策略(如自由貿(mào)易區(qū))、物流基礎(chǔ)能力與服務(wù)效率等，引導(dǎo)其與機場定位與機場網(wǎng)絡(luò)布局相配套;二是城市規(guī)劃及功能的融合方面，借助國家推進“多規(guī)合一”的改革措施，引導(dǎo)地方政府將機場產(chǎn)業(yè)區(qū)的規(guī)劃融入城市規(guī)劃的整體，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的需要，立足于城市功能的分工與供給等，明確機場的分工與合作機制等。

　　當然，建設(shè)綜合客運交通樞紐與物流節(jié)點，有效實施空地聯(lián)運，優(yōu)化城市群綜合交通網(wǎng)絡(luò)，擴大機場群的服務(wù)覆蓋范圍，提升城市群綜合運輸效率與服務(wù)水平，也是推進機場群規(guī)劃與建設(shè)的重要措施。

責編：xwxw