中國(guó)民航應(yīng)該在民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)下，從國(guó)家利益最大化出發(fā)，采取主動(dòng)的、適當(dāng)超前的、有利于本國(guó)民航發(fā)展的策略，未雨綢繆，才能在將來(lái)世界航空運(yùn)輸多邊化政策制定、程序與方案的建立和多邊化協(xié)定的形成等方面，引領(lǐng)多邊化潮流，形成國(guó)際影響力，甚至享有規(guī)則的制定權(quán)。（周煒)

　　　　隨著第6次世界范圍航空運(yùn)輸會(huì)議(簡(jiǎn)稱(chēng)“運(yùn)輸會(huì)議”)的臨近，筆者近期在國(guó)際民航組織的主要工作是積極參與運(yùn)輸會(huì)議各項(xiàng)組織籌備工作。其中，一個(gè)重點(diǎn)是在前期航空運(yùn)輸專(zhuān)家組會(huì)議的基礎(chǔ)上，對(duì)世界航空運(yùn)輸自由化發(fā)展方向和趨勢(shì)進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)各國(guó)航空運(yùn)輸自由化政策和態(tài)度進(jìn)行調(diào)查研究，最后總結(jié)形成國(guó)際民航組織的工作文件，以備各國(guó)代表團(tuán)在運(yùn)輸會(huì)議上進(jìn)行審議討論。隨著工作的推進(jìn)，筆者更加深入地了解了世界航空運(yùn)輸自由化的發(fā)展歷程。同時(shí)，經(jīng)過(guò)不斷探索和思考，筆者對(duì)世界航空運(yùn)輸自由化的發(fā)展趨勢(shì)有了更多的體會(huì)和認(rèn)識(shí)，并就中國(guó)民航在這個(gè)趨勢(shì)下應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施形成了一些想法。

　　自由化、多邊化發(fā)展趨勢(shì)

　　在過(guò)去20年時(shí)間里，世界航空運(yùn)輸已經(jīng)從航空運(yùn)輸自由化的趨勢(shì)中獲益良多。迄今為止，全世界已經(jīng)有超過(guò)145個(gè)國(guó)家簽訂了多達(dá)400個(gè)基于雙邊基礎(chǔ)上的天空開(kāi)放協(xié)定，其中有超過(guò)100份協(xié)定對(duì)貨運(yùn)方面完全開(kāi)放第七種航空自由權(quán)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)際民航組織從2008年開(kāi)始，每年在不同地區(qū)舉辦國(guó)際民航組織航空運(yùn)輸談判會(huì)議(ICAN)，給各國(guó)提供一站式方式進(jìn)行雙邊談判，大大提高了談判過(guò)程的效率。這預(yù)示著將有越來(lái)越多的自由協(xié)定會(huì)加速簽訂，包括天空開(kāi)放協(xié)定。

　　隨著自由協(xié)定包括天空開(kāi)放協(xié)定數(shù)量的不斷增多，許多國(guó)家在采用多邊主義交換商業(yè)權(quán)利上已經(jīng)達(dá)成了更廣泛的共識(shí)。超過(guò)16個(gè)地區(qū)性多邊政府間協(xié)定或安排已經(jīng)被采用，其中包括承諾締結(jié)完全自由化的協(xié)定。

　　國(guó)際民航組織已經(jīng)明確了商業(yè)權(quán)利中的多邊主義作為它的一個(gè)主要目標(biāo)，并且在全球范圍內(nèi)尋找推動(dòng)建立多邊化管理程序和方案的解決路徑。國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)于2008年發(fā)起的一項(xiàng)旨在推動(dòng)監(jiān)管自由化的名為“自由的議程”舉措，也表明自由化和多邊化的趨勢(shì)已經(jīng)形成。

　　我們從以上論述可以得出這樣的結(jié)論：未來(lái)世界航空運(yùn)輸將會(huì)更加自由化，且不可逆轉(zhuǎn)地朝著多邊化發(fā)展。

　　自由化、多邊化發(fā)展現(xiàn)狀

　　最近多項(xiàng)調(diào)研結(jié)果顯示，目前世界主要航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)對(duì)世界航空運(yùn)輸多邊化的發(fā)展趨勢(shì)和由國(guó)際民航組織來(lái)推動(dòng)建立世界航空運(yùn)輸多邊化管理程序與方案保持審慎的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)行制約。造成這種狀況的原因，似乎是對(duì)于“不公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”的關(guān)切。但是，如果我們進(jìn)行深入研究就會(huì)看到一些深層次的原因。第一，一些新興航空運(yùn)輸大國(guó)包括中國(guó)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展積聚了不小的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，這些國(guó)家已經(jīng)具備了朝著更加自由化方向發(fā)展的能力。這給一些世界主要航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)帶來(lái)了不小的競(jìng)爭(zhēng)壓力。第二，蔓延歐美的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退，削弱了這些國(guó)家民航業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。如果在這樣一種經(jīng)濟(jì)衰退的形勢(shì)下繼續(xù)大力推動(dòng)多邊化，他們可能喪失本國(guó)民航業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致市場(chǎng)份額減少。第三，世界主要民航運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)在航空運(yùn)輸自由化和多邊化發(fā)展上已經(jīng)有了自己相對(duì)成熟的方案和思路，這些方案和思路最大限度地保護(hù)了本國(guó)民航業(yè)的發(fā)展。如果由國(guó)際民航組織來(lái)主導(dǎo)推動(dòng)自由化尤其是多邊化進(jìn)程，那么新的方案和思路在盡可能保障所有國(guó)家利益的同時(shí)，很可能使這些國(guó)家民航業(yè)受到不同程度的影響，從而影響國(guó)家利益。

　　雖然世界主要航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)在考慮到自身情況和外部環(huán)境還沒(méi)恢復(fù)的情況下，不太情愿加快推動(dòng)自由化和多邊化進(jìn)程。但是，建立在雙邊基礎(chǔ)上的天空開(kāi)放協(xié)定的簽訂卻并未停止，反而在加速推進(jìn)。因?yàn)殡p邊協(xié)定的簽署，會(huì)為將來(lái)推動(dòng)多邊化取得更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)。與此同時(shí)，一些以旅游業(yè)和航空業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的國(guó)家，也在力主推動(dòng)航空自由化和多邊化。他們?cè)诩铀俸炗嗠p邊天空開(kāi)放協(xié)定，如科威特在短短幾年內(nèi)簽訂的天空開(kāi)放協(xié)定就達(dá)57個(gè)之多。而且這些國(guó)家也正在尋找機(jī)會(huì)參與或制定地區(qū)性多邊政府間協(xié)定或安排，為將來(lái)的多邊化做好充分準(zhǔn)備。

　　隨著發(fā)展環(huán)境越來(lái)越惡劣、競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈和合作越來(lái)越廣泛，航空公司之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)了新的變化。特別是受2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，國(guó)際油價(jià)大幅上升，有效需求不足，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。同時(shí)，為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和航空運(yùn)輸自由化與多邊化的發(fā)展趨勢(shì)，一些世界先進(jìn)的航空公司正在通過(guò)兼并和重組，實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張。多項(xiàng)研究表明，未來(lái)的多邊化將對(duì)大型和環(huán)境處優(yōu)的航空公司有利，同時(shí)以放棄發(fā)展中國(guó)家航空公司的利益為代價(jià)。所以，這些航空公司加速兼并和重組就不僅是被動(dòng)的變革，更是為將來(lái)適應(yīng)世界航空運(yùn)輸自由化和多邊化的新環(huán)境作準(zhǔn)備。

　　中國(guó)民用航空運(yùn)輸應(yīng)對(duì)舉措

　　應(yīng)對(duì)世界民航發(fā)展新趨勢(shì)，中國(guó)民航不能違背規(guī)律，單純講發(fā)展，通過(guò)犧牲自身利益直接完全自由化和天空開(kāi)放。相反，中國(guó)民航應(yīng)該看清世界民航自由化、多邊化的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì);看清中國(guó)民航處在一個(gè)關(guān)鍵戰(zhàn)略機(jī)遇期的現(xiàn)實(shí);看清中國(guó)民航發(fā)展勢(shì)頭良好而世界主要航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)發(fā)展受到不同程度的影響，甚至調(diào)整戰(zhàn)略和進(jìn)行戰(zhàn)略收縮的現(xiàn)狀。

　　鑒于當(dāng)前形勢(shì)，中國(guó)民航應(yīng)該在民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)下，從國(guó)家利益最大化出發(fā)，采取主動(dòng)的、適當(dāng)超前的、有利于本國(guó)民航發(fā)展的策略，未雨綢繆，才能在將來(lái)世界航空運(yùn)輸多邊化政策制定、程序與方案的建立和多邊化協(xié)定的形成等方面，引領(lǐng)多邊化潮流，形成國(guó)際影響力，甚至享有規(guī)則的制定權(quán)。

　　一是加速雙邊自由化談判。以中國(guó)民航發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，從李家祥對(duì)中國(guó)民航已經(jīng)是名副其實(shí)的民航大國(guó)，并且具備了實(shí)現(xiàn)由“大”向“強(qiáng)”跨越的內(nèi)在條件的論斷出發(fā)，采用適當(dāng)超前的策略，加速推進(jìn)與世界其他國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行航空自由權(quán)互換談判，簽訂適合中國(guó)民航發(fā)展、保護(hù)中國(guó)民航和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的天空開(kāi)放協(xié)定。這項(xiàng)舉措的加速進(jìn)行，可以使中國(guó)民航快速積累航空自由化的實(shí)際運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

　　二是適當(dāng)推動(dòng)多邊化嘗試。利用已經(jīng)積累的雙邊協(xié)定管理經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩剑�如在推進(jìn)與東盟國(guó)家一體化進(jìn)程的工作中，進(jìn)行多邊化安排的嘗試，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出本國(guó)多邊化管理的模式，逐漸制定出適合中國(guó)民航的多邊化航空運(yùn)輸協(xié)定，進(jìn)而形成利益相同的地區(qū)性政府普遍接受并愿意采用的多邊化航空運(yùn)輸管理模式和結(jié)構(gòu)。這樣使中國(guó)民航在多邊化進(jìn)程中與利益相同國(guó)家形成以中國(guó)為首的合力，從而在將來(lái)的多邊化談判中，既有自己的管理辦法，又能獲得充分支持，提升國(guó)際影響力。

　　三是積極引導(dǎo)航空公司合并、重組。目前，我國(guó)航空公司總體規(guī)模仍然偏小，還存在市場(chǎng)定位和戰(zhàn)略同質(zhì)化等問(wèn)題。加上國(guó)際航權(quán)資源分散，導(dǎo)致國(guó)際航線少而分散、全球覆蓋能力弱、與國(guó)內(nèi)航線銜接較差等問(wèn)題。這些都不同程度地影響著我國(guó)航空公司的國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)航空公司應(yīng)根據(jù)目前的實(shí)力和發(fā)展?fàn)顩r，未雨綢繆，加速解決這些問(wèn)題，做好充分準(zhǔn)備，并與中國(guó)民航的多邊化政策準(zhǔn)備互為補(bǔ)充，形成合力。為此，國(guó)內(nèi)三大航空公司可以在政府的引導(dǎo)下，第一步是采用“競(jìng)合”思維，以聯(lián)合促發(fā)展，加快對(duì)國(guó)內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)和資源進(jìn)行有機(jī)整合。第二步是在國(guó)際航線上，通過(guò)各種聯(lián)合方式，對(duì)國(guó)際航線資源進(jìn)行整合，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，積累經(jīng)驗(yàn)為之后的并購(gòu)打下基礎(chǔ)。第三步是利用適當(dāng)時(shí)機(jī)，考慮把三大航的國(guó)際業(yè)務(wù)分離出來(lái)，重新組成新的一家大型國(guó)際航空公司，專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)國(guó)際航線業(yè)務(wù)，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，并逐漸向多樞紐、大網(wǎng)絡(luò)超級(jí)承運(yùn)人方向發(fā)展;而國(guó)內(nèi)航線仍然由三大航各自經(jīng)營(yíng)，保證國(guó)內(nèi)航線的競(jìng)爭(zhēng)模式，保障民眾利益。這既解決了我國(guó)航空公司發(fā)展存在的問(wèn)題，又在多邊化來(lái)臨之前，形成了足以與世界任何大型航空公司媲美的一家大型網(wǎng)絡(luò)型航空公司參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，也可以站在自由化、多邊化發(fā)展浪潮的前端，從容應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

　　古人云：后發(fā)制人，應(yīng)有所憑借。民航局局長(zhǎng)李家祥在《中國(guó)民航人要為建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)而努力奮斗》一文中指出，在世界民航強(qiáng)國(guó)如林的今天，作為后起之秀的中國(guó)民航，在全體民航人的共同努力下，取得了舉世矚目的成績(jī)，正是憑借了我們國(guó)家改革開(kāi)放的政策指引，憑借了改革開(kāi)放創(chuàng)造的大好時(shí)機(jī)，憑借了改革開(kāi)放營(yíng)造的良好環(huán)境，并得出了我國(guó)建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)的必要性和緊迫性、現(xiàn)實(shí)性和可能性的論斷，作出了中國(guó)民航發(fā)展的戰(zhàn)略部署。正是因?yàn)橛辛诉@樣完備的戰(zhàn)略部署，中國(guó)民航的發(fā)展才有了戰(zhàn)略定力。在這一戰(zhàn)略部署下，我們面臨一個(gè)難得的機(jī)遇：國(guó)際大趨勢(shì)使很多國(guó)家尤其是民航強(qiáng)國(guó)在民航發(fā)展戰(zhàn)略上有所收縮，而我國(guó)民航正可以利用這樣的時(shí)機(jī)，積極進(jìn)取，擴(kuò)大國(guó)際影響力，推動(dòng)民航國(guó)際化戰(zhàn)略實(shí)施。

　　當(dāng)然，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，任何行業(yè)的發(fā)展都不是一蹴而就的，都需要按照既定的戰(zhàn)略規(guī)劃逐步發(fā)展，一步一個(gè)腳印。同時(shí)，民航的發(fā)展關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，所以任何策略都必須放在民航發(fā)展全局、國(guó)家發(fā)展大局中進(jìn)行考量。我們既要加快發(fā)展，又要尊重科學(xué)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展;既要注重全局設(shè)計(jì)，又要大膽微觀嘗試，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步實(shí)施;既要注重重點(diǎn)突破，又要整體協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)。可以預(yù)見(jiàn)，只要在國(guó)家民航戰(zhàn)略的正確指引下，把握好民航發(fā)展趨勢(shì)，順勢(shì)而為，民航強(qiáng)國(guó)夢(mèng)想就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

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