據《瞭望東方周刊》報道，全球每賣出10架民用無人機，就有7架為中國制造。目前，無人駕駛飛機(下稱無人機)廣泛應用于應急救援、環境監測、航拍測繪等多個領域，近期有向互聯網、物流等新領域發展的趨勢，前景廣闊。但也要看到，民用無人機存在法律風險，應盡快出臺民用無人機法律規范。這不僅是保護企業和消費者的需要，更是行業發展的必備前提。

　　民用無人機的法律風險

　　民用無人機的問題主要體現在兩個方面:一是民用無人機的法律屬性不明。民用無人機是否屬于航空器目前沒有明確的規定。航空器是一種特殊的動產，我國法律法規對其作了規定，比如物權法第24條規定，船舶、航空器和機動車等物權的設立、變更、轉讓和消滅，未經登記，不得對抗善意第三人。民用航空法對民用航空器優先權、適航管理等作出規定。刑事領域對航空器也有一些特殊的規定。但是，由于民用無人機的法律屬性不明晰，不僅難以進行統一的登記管理，而且在出現法律糾紛時，適用普通不動產的法律制度還是適用航空器的法律制度也成為難題。二是民用無人機監管規則尚不健全。由于無法進行妥當監管，民用無人機有被濫用的可能。這是各國對民用無人機發展普遍擔憂的問題，也是民用無人機企業未來規模化發展和應用領域受到限制的主要原因。

　　目前來看，民用無人機應用可以預料的風險有兩個:第一，可能被用于違法行為。第二，飛行時對其他飛行物和地面人員可能構成安全隱患。民用無人機違規飛行對民航客機產生影響的事件以及危及地面人員生命財產安全的事件，已屢見報端。

　　各國監管情況及爭議

　　由于民用無人機在民用領域發展較晚，各國關于民用無人機的監管規則都處于起步階段。對民用無人機應該采用什么樣的監管政策，目前仍處于激烈的博弈狀態。支持寬松監管的主要是使用商家和生產商。他們認為，對無人機嚴格監管不利于民用無人機的發展;而支持嚴格監管的一方認為，必須充分考慮公共安全。

　　英國現行的無人機管理辦法由英國民航局制定，禁止無人機接近繁忙航道的150米附近范圍;無人機必須距離任何航空器至少50米以上;禁止使用重量超過20公斤以上的無人機，不到20公斤的無人機可以在操縱者視線范圍之內使用。英國上議院歐盟委員會近期發表了有關民用無人機的報告，列舉了無人機的好處，例如適合“執行單調、骯臟以及危險的工作”，建議歐盟實施統一的擁有人登記制度。該報告指出，為了確保無人機不會被用于非法用途，在初始階段應該實行企業和其他專業使用者的登記制度，然后逐步擴大到所有的使用人。這份報告同時強調建立資料庫，以便官方追蹤和管理無人機的使用，以及無人機的飛行范圍。

　　法國曾發生多起身份不明的微型無人機夜闖巴黎事件，法國政府準備采取多項反擊措施加以控制，比如在雷達的協助下，開展測試新型偵測攔截無人機的實驗活動，以對這些非法侵擾法國領空的行為進行偵測和遏制;通過對無人機進行登記注冊、強制保險，安裝空中可追蹤芯片，填補現行法規中的管理漏洞。與此同時，法國內政部和國防部加強了對惡意無人機用戶的制裁措施。目前，禁飛區的無人機操作行為將被處以長達一年的監禁以及4.5萬歐元的罰款。

　　我國立法現狀及建議

　　我國民用無人機的法律屬性尚不明晰，沒有建立統一的登記管理制度，在法律適用中可能出現爭議。同時，由于民用無人機管理立法的落后，無法解決民用無人機可能帶來的安全問題。盡管從2009年開始，中國民用航空局頒布了《民用無人機空中交通管理辦法》《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》《民用無人機適航管理工作會議紀要》《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》等，但上述規定的內容比較籠統，而且缺乏強制執行效力和可操作性，申請流程也不明確，很多無人機操作者很少申請空域，“黑飛”仍然非常普遍。據悉，中國民用航空局正在制定“無人機空域管理規定”，主要針對民用無人機，將包括飛行計劃如何申報，申報應具備哪些條件，以及在哪些空域可以飛行等內容。工業和信息化部正在研究民用無人機企業的準入問題。關于具體內容該如何規定，行業內和法律界爭議均較大。盡管困難很大，但是面對民用無人機已經在網絡上熱賣、民用無人機的投資和研發越來越多的形勢，出臺正式、明確的民用無人機監管規定迫在眉睫。這不僅是一個法律問題，更是一個安全問題。只有在我國民用無人機適航管理不斷完善、適航管理要求和技術標準逐步健全、市場化運營合法規范的前提下，航空安全與公眾利益才能得到更好的保障，我國民用無人機產業才能進入健康、快速的發展軌道。

　　有關民用無人機的法律規定，應該至少涵蓋以下內容:第一，明確民用無人機的法律屬性，根據其型號進行劃分，明確哪些民用無人機屬于航空器，哪些屬于一般動產。第二，建立民用無人機的登記管理制度，通過登記注冊，掌握其銷售、使用、流轉情況。第三，建立民用無人機的適航標準，明確其飛行的時間、空域、航線、高度等標準。第四，建立民用無人機企業的準入條件和監管規則等一系列管理規范，通過對民用無人機企業的嚴格監管，規范民用無人機市場。

　　(作者為中國社會科學院法學研究所副研究員)

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