中國民航應該在民航強國戰略綱領性文件的指導下，從國家利益最大化出發，采取主動的、適當超前的、有利于本國民航發展的策略，未雨綢繆，才能在將來世界航空運輸多邊化政策制定、程序與方案的建立和多邊化協定的形成等方面，引領多邊化潮流，形成國際影響力，甚至享有規則的制定權。（周煒)

　　　　隨著第6次世界范圍航空運輸會議(簡稱“運輸會議”)的臨近，筆者近期在國際民航組織的主要工作是積極參與運輸會議各項組織籌備工作。其中，一個重點是在前期航空運輸專家組會議的基礎上，對世界航空運輸自由化發展方向和趨勢進行分析，同時對各國航空運輸自由化政策和態度進行調查研究，最后總結形成國際民航組織的工作文件，以備各國代表團在運輸會議上進行審議討論。隨著工作的推進，筆者更加深入地了解了世界航空運輸自由化的發展歷程。同時，經過不斷探索和思考，筆者對世界航空運輸自由化的發展趨勢有了更多的體會和認識，并就中國民航在這個趨勢下應采取的應對措施形成了一些想法。

　　自由化、多邊化發展趨勢

　　在過去20年時間里，世界航空運輸已經從航空運輸自由化的趨勢中獲益良多。迄今為止，全世界已經有超過145個國家簽訂了多達400個基于雙邊基礎上的天空開放協定，其中有超過100份協定對貨運方面完全開放第七種航空自由權。在此基礎上，國際民航組織從2008年開始，每年在不同地區舉辦國際民航組織航空運輸談判會議(ICAN)，給各國提供一站式方式進行雙邊談判，大大提高了談判過程的效率。這預示著將有越來越多的自由協定會加速簽訂，包括天空開放協定。

　　隨著自由協定包括天空開放協定數量的不斷增多，許多國家在采用多邊主義交換商業權利上已經達成了更廣泛的共識。超過16個地區性多邊政府間協定或安排已經被采用，其中包括承諾締結完全自由化的協定。

　　國際民航組織已經明確了商業權利中的多邊主義作為它的一個主要目標，并且在全球范圍內尋找推動建立多邊化管理程序和方案的解決路徑。國際航空運輸協會于2008年發起的一項旨在推動監管自由化的名為“自由的議程”舉措，也表明自由化和多邊化的趨勢已經形成。

　　我們從以上論述可以得出這樣的結論：未來世界航空運輸將會更加自由化，且不可逆轉地朝著多邊化發展。

　　自由化、多邊化發展現狀

　　最近多項調研結果顯示，目前世界主要航空運輸強國對世界航空運輸多邊化的發展趨勢和由國際民航組織來推動建立世界航空運輸多邊化管理程序與方案保持審慎的態度，強調對市場開放進行制約。造成這種狀況的原因，似乎是對于“不公平競爭環境”的關切。但是，如果我們進行深入研究就會看到一些深層次的原因。第一，一些新興航空運輸大國包括中國經過多年發展積聚了不小的競爭實力，這些國家已經具備了朝著更加自由化方向發展的能力。這給一些世界主要航空運輸強國帶來了不小的競爭壓力。第二，蔓延歐美的金融危機和經濟衰退，削弱了這些國家民航業的競爭力。如果在這樣一種經濟衰退的形勢下繼續大力推動多邊化，他們可能喪失本國民航業國際競爭優勢，導致市場份額減少。第三，世界主要民航運輸強國在航空運輸自由化和多邊化發展上已經有了自己相對成熟的方案和思路，這些方案和思路最大限度地保護了本國民航業的發展。如果由國際民航組織來主導推動自由化尤其是多邊化進程，那么新的方案和思路在盡可能保障所有國家利益的同時，很可能使這些國家民航業受到不同程度的影響，從而影響國家利益。

　　雖然世界主要航空運輸強國在考慮到自身情況和外部環境還沒恢復的情況下，不太情愿加快推動自由化和多邊化進程。但是，建立在雙邊基礎上的天空開放協定的簽訂卻并未停止，反而在加速推進。因為雙邊協定的簽署，會為將來推動多邊化取得更多的話語權。與此同時，一些以旅游業和航空業為支柱產業的國家，也在力主推動航空自由化和多邊化。他們在加速簽訂雙邊天空開放協定，如科威特在短短幾年內簽訂的天空開放協定就達57個之多。而且這些國家也正在尋找機會參與或制定地區性多邊政府間協定或安排，為將來的多邊化做好充分準備。

　　隨著發展環境越來越惡劣、競爭越來越激烈和合作越來越廣泛，航空公司之間的合作與競爭出現了新的變化。特別是受2008年經濟危機影響，國際油價大幅上升，有效需求不足，市場競爭激烈。同時，為了順應經濟全球化和航空運輸自由化與多邊化的發展趨勢，一些世界先進的航空公司正在通過兼并和重組，實現規模擴張。多項研究表明，未來的多邊化將對大型和環境處優的航空公司有利，同時以放棄發展中國家航空公司的利益為代價。所以，這些航空公司加速兼并和重組就不僅是被動的變革，更是為將來適應世界航空運輸自由化和多邊化的新環境作準備。

　　中國民用航空運輸應對舉措

　　應對世界民航發展新趨勢，中國民航不能違背規律，單純講發展，通過犧牲自身利益直接完全自由化和天空開放。相反，中國民航應該看清世界民航自由化、多邊化的未來發展趨勢;看清中國民航處在一個關鍵戰略機遇期的現實;看清中國民航發展勢頭良好而世界主要航空運輸強國發展受到不同程度的影響，甚至調整戰略和進行戰略收縮的現狀。

　　鑒于當前形勢，中國民航應該在民航強國戰略綱領性文件的指導下，從國家利益最大化出發，采取主動的、適當超前的、有利于本國民航發展的策略，未雨綢繆，才能在將來世界航空運輸多邊化政策制定、程序與方案的建立和多邊化協定的形成等方面，引領多邊化潮流，形成國際影響力，甚至享有規則的制定權。

　　一是加速雙邊自由化談判。以中國民航發展現狀為基礎，從李家祥對中國民航已經是名副其實的民航大國，并且具備了實現由“大”向“強”跨越的內在條件的論斷出發，采用適當超前的策略，加速推進與世界其他國家或地區進行航空自由權互換談判，簽訂適合中國民航發展、保護中國民航和國家經濟的天空開放協定。這項舉措的加速進行，可以使中國民航快速積累航空自由化的實際運作經驗。

　　二是適當推動多邊化嘗試。利用已經積累的雙邊協定管理經驗，通過適當的途徑，如在推進與東盟國家一體化進程的工作中，進行多邊化安排的嘗試，學習先進經驗，總結出本國多邊化管理的模式，逐漸制定出適合中國民航的多邊化航空運輸協定，進而形成利益相同的地區性政府普遍接受并愿意采用的多邊化航空運輸管理模式和結構。這樣使中國民航在多邊化進程中與利益相同國家形成以中國為首的合力，從而在將來的多邊化談判中，既有自己的管理辦法，又能獲得充分支持，提升國際影響力。

　　三是積極引導航空公司合并、重組。目前，我國航空公司總體規模仍然偏小，還存在市場定位和戰略同質化等問題。加上國際航權資源分散，導致國際航線少而分散、全球覆蓋能力弱、與國內航線銜接較差等問題。這些都不同程度地影響著我國航空公司的國際綜合競爭力。我國航空公司應根據目前的實力和發展狀況，未雨綢繆，加速解決這些問題，做好充分準備，并與中國民航的多邊化政策準備互為補充，形成合力。為此，國內三大航空公司可以在政府的引導下，第一步是采用“競合”思維，以聯合促發展，加快對國內航線網絡和資源進行有機整合。第二步是在國際航線上，通過各種聯合方式，對國際航線資源進行整合，避免同質化競爭，積累經驗為之后的并購打下基礎。第三步是利用適當時機，考慮把三大航的國際業務分離出來，重新組成新的一家大型國際航空公司，專門經營國際航線業務，參與國際競爭，并逐漸向多樞紐、大網絡超級承運人方向發展;而國內航線仍然由三大航各自經營，保證國內航線的競爭模式，保障民眾利益。這既解決了我國航空公司發展存在的問題，又在多邊化來臨之前，形成了足以與世界任何大型航空公司媲美的一家大型網絡型航空公司參與國際競爭，也可以站在自由化、多邊化發展浪潮的前端，從容應對挑戰。

　　古人云：后發制人，應有所憑借。民航局局長李家祥在《中國民航人要為建設民航強國而努力奮斗》一文中指出，在世界民航強國如林的今天，作為后起之秀的中國民航，在全體民航人的共同努力下，取得了舉世矚目的成績，正是憑借了我們國家改革開放的政策指引，憑借了改革開放創造的大好時機，憑借了改革開放營造的良好環境，并得出了我國建設民航強國的必要性和緊迫性、現實性和可能性的論斷，作出了中國民航發展的戰略部署。正是因為有了這樣完備的戰略部署，中國民航的發展才有了戰略定力。在這一戰略部署下，我們面臨一個難得的機遇：國際大趨勢使很多國家尤其是民航強國在民航發展戰略上有所收縮，而我國民航正可以利用這樣的時機，積極進取，擴大國際影響力，推動民航國際化戰略實施。

　　當然，我們也要清醒地認識到，任何行業的發展都不是一蹴而就的，都需要按照既定的戰略規劃逐步發展，一步一個腳印。同時，民航的發展關系到經濟發展的全局，所以任何策略都必須放在民航發展全局、國家發展大局中進行考量。我們既要加快發展，又要尊重科學規律，實現科學發展;既要注重全局設計，又要大膽微觀嘗試，實現穩步實施;既要注重重點突破，又要整體協調發展，實現全面推進。可以預見，只要在國家民航戰略的正確指引下，把握好民航發展趨勢，順勢而為，民航強國夢想就一定能夠實現。

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