當前，我國民航業快速發展，一些大型新機場規劃和建設項目加快推進。在機場規劃中，由于機場自身的定位和規劃建設模式的問題，在布局規劃中仍然存在一些問題。在今年3月份召開的北京新機場總規評審會上，民航局副局長周來振說，“機場規劃要功能效率優先，體現規劃建設為運營服務的理念。航空公司和社會公眾是機場的用戶，他們的感受是新機場規劃建設成敗的關鍵。”基于此，本文對目前大型新機場布局規劃方面普遍存在的問題及原因進行分析，并試圖提出改進的建議。

　　1.機場布局規劃中的問題

　　近年來，為了滿足日益增長的交通運輸需求，改善當前機場建設滯后的局面，并且發揮基礎設施投資對經濟增長的支撐作用，國內機場建設速度明顯加快。按照規劃，“十二五”期間，我國共新建82個機場，遷建26個機場，改擴建109個機場，開展36個機場建設前期研究。預計“十三五”期間，新建機場數量仍將處于快速增長時期。

　　其中，隨著部分大型機場的容量趨于飽和，而原址擴建又存在較大制約，現有大型機場搬遷和新建第二機場的數量也在增加。僅目前處于可研階段的就包括北京、青島、成都、廈門、大連等五個千萬級以上的大型新機場，此外尚有多個城市在進行新機場的選址論證。大型新機場建設對區域民航業發展、綜合交通運輸體系以及區域產業布局的影響至關重要。因此，新機場布局規劃的合理性倍受關注。并且，大型新機場為了滿足中遠期的發展需要，建設規模較大;而位于一二線城市，土地資源相對緊缺;基地航空公司數量較多，發展需求強烈。因此，在布局規劃中資源分配的矛盾更加突出。

　　機場作為公共交通基礎設施，其規劃布局首先應立足于滿足用戶的需求。旅客是整個交通運輸服務產品的最終用戶，航空公司是運輸服務產品的提供者，而機場只是其中的一個環節。換句話說，機場將自身服務提供給航空公司，并作為其產品的一部分，提供給最終旅客。因此，航空公司才是機場的直接用戶。

　　但在目前一些大型機場的布局規劃中，并沒有以航空公司的運營需求作為出發點。我們往往發現，靠近候機樓位置被作為機場預留用地，或者直接作為商業開發用地，而航空公司基地則被布置在整個機場紅線的邊緣。機場為了實現整體的功能分區，將航空公司的基地設施分散在多個區域，并不考慮航空公司的運營流程和管理需要。在區域內的資源分配中，例如機務、貨運、航食等保障領域，機場也會爭取獲得好的資源，以更多的參與到今后的業務競爭中。即使機場自身沒有保障能力，也希望通過獲得的資源作為引進外部合作的條件。甚至機場希望全部設施由機場統一建設、航空公司只能租用。

　　而這必然導致在新機場建成后，航空公司在使用中面臨區域分散，運輸距離長的問題，造成效率下降和成本上升。在保障業務方面，將存在產權不清、運作模式復雜和租賃協議的各種矛盾，等等。為了服從整體功能分區，多個區域內的預留開發用地，可能造成土地資源的閑置。

　　2.原因分析

　　產生這些問題的原因，一是當前的機場建設模式。機場建設指揮部是負責機場建設的臨時機構，由地方政府牽頭、機場參與組建，通常與機場建設公司是“一套機構、兩個牌子”，除了發揮統籌協調的職能外，更多的代表了機場的利益。二是機場建設理念的問題。并沒有完全把用戶需求作為出發點，而很大程度上是從機場今后的經營管理角度出發，希望擴大規模和投資以增加經營資產，集中布局以便于管理，以及希望從所有可能的資源分配環節分得一杯羹。三是與之相關的，機場經營體制的問題。其經營性企業的性質決定了無法回歸到公益性基礎設施的定位上，要面臨自身的經營發展壓力，必須從未來的盈利模式考慮。因此造成了既負責基礎設施的建設，又要參與到其中的經營競爭中，既當裁判員、又當運動員的局面。

　　《中國民用航空發展“十二五”規劃》中曾指出，“深化行業管理體制改革。確立航空公司的核心地位，建立航空公司、機場、空管協調發展的機制。深入推進機場管理體制改革，強化機場公益性質。”目前一些大型機場建設模式和理念，顯然不符合上述定位。民航局局長李家祥曾多次指出，機場應定位為公共基礎設施，注重發揮民航業對經濟的拉動作用，而不是依靠機場盈利。

　　在當前經濟發展新常態下，政府對基礎設施的建設投資更加注重盤活存量、做優增量，強調引導社會資本和企業投資。而在當前大型新機場的規劃建設模式下，許多保障性業務的設施，原本企業希望投資建設的項目，變成優先由政府投資，或者政府與機場共同投資，顯然不利于盤活存量資本和提高投資效率。

　　3.建議

　　為了提高大型機場規劃布局的合理性，建議：

　　(1)轉變機場定位，弱化機場經營理念和競爭思維，強化公益性基礎設施理念和服務思維，更多從滿足旅客需求、滿足航空公司運營需求的角度出發，優化布局。地方政府加大對機場的財政支持，推進機場公司由經營性向管理型轉變，逐步回歸公共設施的定位。

　　(2)優化當前機場的規劃建設模式，強化地方政府的主導作用和民航局、地區管理局的指導作用，更加注重核心功能的完善、布局的合理性，控制總體規模、確保資源節約，以及注重投資的有效性，充分發揮社會資本、企業投資在機場建設中的積極作用。機場建設指揮部由地方政府牽頭，機場、基地航空公司、空管等各方共同參與，更好的滿足各方利益和訴求。

　　(3)探討優化當前統一功能分區的模式，避免每個區域預留發展空間，造成當期設施過于分散，資源閑置浪費。將單體大候機樓、單一中心模式，改為分期建設多候機樓、多個功能中心的模式，縮短區域內的運輸距離和旅客的通行距離。更注重機場的核心功能，擯棄機場建設中存在的“貪大媚洋求怪”現象。

　　歸根結底，當前機場規劃布局、理念和建設模式存在的問題，深層次原因還在于當前機場的管理體制。除了應該轉變理念、優化布局和建設模式外，更重要的還應從頂層設計上推進機場管理體制改革，理順政府、機場、航空公司及其他保障企業之間的關系，清晰各自定位和職能。只有這樣，才能充分釋放市場活力和發展動力，有利于未來樞紐機場的建設和發展。

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