隨著我國經濟社會的快速發(fā)展和“十三五”規(guī)劃的逐步實施，不同地區(qū)之間的人員流動和貨郵運輸需求日益增多，社會公眾對于交通運輸方式的安全性、便利性和性價比要求也不斷提高。我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)的地形地貌和氣候形態(tài)差別巨大，而民用運輸中小機場建設周期短、投入運行快、社會效益好，是發(fā)展我國民用航空的公共基礎設施。中小機場作為交通運輸體系的重要組成部分，具有基礎性和正外部性等特點，但是它們的經營情況普遍不夠理想，據(jù)統(tǒng)計我國百分之八十左右的民用機場都在虧損運行，且旅客吞吐量500萬人次的機場很難實現(xiàn)盈利。本文簡要分析我國民用運輸中小機場的總體經營狀況，并提出相關的改善措施建議。

　　中小機場的界定

　　目前，國際和國內民航業(yè)界對于民用運輸機場的分類尚無統(tǒng)一定義，根據(jù)機場的地位、功能、業(yè)務量和服務區(qū)域不同，機場的分類標準也不盡相同。

　　美國聯(lián)邦航空委員會(FAA)對機場采用動態(tài)的分類標準，美國機場按照吞吐量占當年航空旅客運輸量的比例分為四類：

　　1、大型樞紐機場，年吞吐量需要占到總運輸量的1%以上。

　　2、中型樞紐機場，年吞吐量需要占到總運輸量的0.25%-0.999%。

　　3、小型樞紐機場，年吞吐量需占到到總運輸量的0.05%-0.249%。

　　4、非樞紐機場，年吞吐量小于總運輸量的0.05%。

　　這種劃分方法以機場的旅客吞吐量為依據(jù)，采用動態(tài)數(shù)據(jù)作為標準，較為客觀地反映了不同機場在國家民用航空運輸體系中的地位和作用，避免了固定標準的呆板，對于我國進行機場分類具有一定的借鑒意義。

　　本文認為，根據(jù)目前我國民用運輸機場業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況，中小機場可以進行以下的界定：

　　1、一般情況下，機場處于非政治中心、非經濟中心、非區(qū)域核心城市，服務的旅客群體以本地為主的機場屬于中小機場;

　　2、年度旅客吞吐量在50萬人以下的，是小型機場。根據(jù)國際民用機場業(yè)的經驗，年度旅客吞吐量在50萬人以下的機場難以實現(xiàn)盈虧平衡，甚至無法覆蓋日常的運行成本;

　　3、年度旅客吞吐量大于50萬人次，但機場在目前和可預見的時期內，無法成為樞紐機場或主要中轉機場,中轉航班和旅客比例較低，且年度旅客吞吐量不足全國機場總量1.0%的機場是中型機場。

　　根據(jù)上述標準及2018年全國民航機場統(tǒng)計公報進行計算，則我國年度旅客吞吐量在1264.7萬人次以下的204個機場都應劃為中小機場;民航業(yè)內對于樞紐機場的界定認知比較一致，即北京、上海、廣州的四大機場(首都、浦東、虹橋、白云)為樞紐機場;業(yè)務量在樞紐機場和中小機場之間的27個機場是大型機場。

　　我國中小機場的總體經營狀況簡析

　　2002年機場屬地化改革以后，我國機場的管理模式呈現(xiàn)出日益復雜的趨勢，由于投資主體的多元化、經營管理的集團化、專業(yè)部門的縱向管理、不同地區(qū)機場運營成本的差異和財務信息的保密性，想要將204個中小機場的經營現(xiàn)狀逐一搞清幾乎是不可能的，但我們可以從民航局、民航業(yè)內文獻、民航專家測算等方式，查看出中小機場總體的情況。

　　2014年11月5日，時任民航局局長的李家祥在成都指出：“全國200個機場，大概有50個是賺錢的，其他都虧損，原因或與現(xiàn)有機場管理體制機制有關”;

　　2015年12月2日，《證券日報》：“有數(shù)據(jù)稱，全國190多家機場虧損比例高達70%-80%，虧損面巨大，僅有大約50家機場盈利。實際上，這個數(shù)據(jù)可能還偏于保守，虧損比例應該是在80%左右”;

　　2018中國中小機場發(fā)展論壇上公布的信息，“目前全國184個中小機場約70%處于虧損狀態(tài)，依賴政府財政補貼支撐”。

　　中國民航大學的田利軍曾對全國機場的經營情況進行過問卷調查，因對機場劃分標準的不同，其將機場按照10萬以下、10-100萬、100-500萬和500萬以上旅客吞吐量進行了劃分，并對2007-2010年的經營狀況進行對比。對其數(shù)據(jù)進行整理，可得出以下的表格：

　　考慮到近10年來人工、物料、燃料、土地等成本持續(xù)上升，而機場收費項目沒有明顯的調漲。同時500萬-1264.7萬(即本文按照2018年生產數(shù)據(jù)確定的中型機場的動態(tài)標準上限)之間旅客吞吐量的機場較少，2018年只有15個，所以民航業(yè)內人士普遍認可的中小機場80%以上的虧損率是有說服力的。

　　中小機場主要的經營構成

　　成本方面：

　　中小機場投入使用后，飛行區(qū)(跑道、滑行道、機坪)、航站區(qū)(候機樓、貨運樓、消防站、場區(qū)道路等)、通訊導航(航空電臺、導航設備等)和安保設施(通道、安檢、圍界、監(jiān)控等)就形成了固定資產，必須逐年進行折舊，給中小機場帶來了較大的財務負擔。統(tǒng)計資料顯示，在我國即使是首都(樞紐機場)、重慶(大型機場)規(guī)模的機場都無法單靠自身的盈利來回收投資、擴大再生產，更遑論中小機場。

　　中小機場運營期間，人員工資、特種車輛設備、燃料等成本是主要運營成本，約占到運營總成本(不計固定資產折舊)的80%-90%。近年來企業(yè)用工成本不斷上漲，而我國民航的運行安全和空防安全要求又高(在國際上屬于上游標準)，所以運營成本壓力也比較大。

　　收入方面：

　　從國際和我國的情況看，中小機場的收入主要有以下幾項：

　　1、航空性業(yè)務收費(向航空公司收取)：

　　起降費：機場為保障飛機安全起降，為飛機提供跑道、滑行道、助航燈光、飛行區(qū)安全保障(圍欄、安保、應急救援、消防和防汛)、驅鳥及除草，場區(qū)道面維護及保障(含跑道、機坪的清掃和除膠等)設施及服務所收取的費用;

　　停場費：為飛機提供停機位及安全警衛(wèi)、監(jiān)護、泊位引導系統(tǒng)等設施及服務所收取的費用;

　　客橋費：廊橋對靠飛機供旅客、機組、維修人員上下飛機的費用;

　　旅客服務費：機場為旅客提供航站樓內綜合設施及服務，如樓內交通、電梯、綠化、問詢、行李處理、消防設施、失物招領、水、電、氣、暖等;

　　安檢費：為旅客及行李、貨物和郵件進行安全檢查的費用。

　　2、非航空性業(yè)務重要收費(向航空公司或地面服務提供方收取)：

　　頭等艙出租：機場提供頭等艙、公務艙休息室的費用;

　　辦公室出租：機場提供辦公室用于日常辦公所收取的費用;

　　售補票柜臺出租：機場提供售補票柜臺，用于辦理售票、補票、改簽等票務業(yè)務所收取的費用;

　　值機柜臺出租：機場提供值機柜臺，用于辦理旅客交運行李、換取登機牌等登機手續(xù)所收取的費用;

　　地面服務費：機場或地面服務提供方向航空公司提供的，包括一般代理服務、配載和通信、集裝設備管理、旅客與行李服務、貨物和郵件服務、客梯、裝卸和地面運輸服務、飛機服務、維修服務等服務所收取的費用。

　　3、非航空性業(yè)務其他收費(向商戶或服務使用者收取)

　　商鋪出租：機場向零售、餐飲、娛樂等商鋪收取的租金;

　　廣告收費：使用戶外、平面、電子媒介發(fā)布廣告的收費;

　　賓館住宿：供旅客或其他人員住宿的經營收入;

　　停車收費：供旅客或其他人員停放車輛的收費。

　　……

　　目前，民航行業(yè)對航空性業(yè)務收費和非航空性業(yè)務重要收費進行價格管制，只有非航空性業(yè)務其他收費可以由市場定價。航空性業(yè)務收費和非航空性業(yè)務重要收費主要來源于航空公司的航班起降架次和旅客吞吐量。中小機場的業(yè)務量有限，自然議價能力很差，航空性收費價格又被管制，所以這部分收入幾乎沒有可變性;中小機場由于規(guī)模小，對客流、物流、資金流的匯聚作用也小，所以非航空性業(yè)務其他收入也普遍較少。由此，我們不能發(fā)現(xiàn)中小機場經營普遍虧損的原因所在。

　　關于改善經營的措施建議

　　1、航空性業(yè)務收費定價改革

　　尊重中小機場做為自主經營企業(yè)的主體性，對航空性業(yè)務收費施行審核制，民航局或發(fā)改委審核成本計算的合規(guī)性、合理性，只管住價格上限;

　　起降費：參照奧利弗·霍根、大衛(wèi)·斯塔基等人“關于使用機場跑道的基礎設施短期邊際成本的計算方法-都柏林機場的實踐”中所使用的方法，確定飛機對機場跑道等設施結構損害成本的數(shù)值(ACN)，本文提出下列的計算公式：

　　A：機場跑道、滑行道、機坪、助航設施等固定資產投入成本

　　n:機場預期的使用壽命

　　B：機場每年用于固定維修維護的成本

　　C：預期每年起降的航班架次

　　X1:對于固定資產回收部分的分擔比例

　　ACN：飛機對機場跑道等設施結構損害成本的數(shù)值(綜合平均值)

　　X2:對于損害成本修復價格的分擔比例

　　(X1+X2=100%)

　　停場費：根據(jù)各類型飛機進行商務活動的必要時間確定免費時段，超過免費時段后按照起降費的固定百分比計算，但應考慮高峰時段的適當上浮以保證停機坪資源的合理使用。

　　客橋、旅客服務費、安檢費，由提供這些服務所需的建筑、設備、人工成本，除以預期的旅客吞吐量，按照每個航班實際運載的人數(shù)計算費用。

　　2、取消非航空性重要收費管制

　　民航總局和發(fā)改委于2007年頒布的《民用機場收費改革方案》與《民用機場收費改革實施方案(民航發(fā)[2007]159號)》中，將非航空性重要收費項目定義為：機場管理機構或服務提供方直接向航空公司收取費用的業(yè)務，主要包括頭等艙和公務艙休息室出租、辦公室出租、售補票柜臺出租、值機柜臺出租及地面服務，并對其價格實行管制。

　　單從字面上也許難以理解這項管制，因為房屋、柜臺、辦公室出租和勞務提供并非機場寡占的業(yè)務，事實上這是同為國企或國有控股企業(yè)的航空公司和機場，在資產和業(yè)務剝離后持續(xù)的利益博弈的結果。在航空公司與機場“分家”后，基地航空公司帶走了飛機、航材、機庫、辦公樓等資產及空勤人員，機場留下了飛行區(qū)、候機樓(包括房屋、柜臺)等資產及相關人員，但雙方都分得了一部分地面服務人員。這就使基地航空公司對機場出租房屋、柜臺和提供地服勞務產生了疑慮，害怕因此而多支付費用。其實，這一疑慮和價格管制本身就存在問題，因為有了房屋、柜臺就可以自行組織地面服務，如果購買了機場提供的地面服務就不必租賃多租房屋、柜臺，所有即使在當時的背景下這一項價格管制也是很值得商榷。

　　在航空公司和機場徹底“分家”20多年后，很多情況發(fā)生了很大的改變，一是大中型機場已經從經營型向管理型轉變，不再將地面服務視為核心業(yè)務;二是人工成本增長過快，多年不漲的地面服務收費讓機場管理機構意興闌珊;三是基地航空公司和非基地航空公司之間互為地面代理的情況越來越多;四是航空公司根本不愿在小型機場設立地面服務部門，小型機場也只是為了不缺少服務功能才去設立地面服務部門。

　　所以行業(yè)主管部門對中小機場進行非航空性重要收費的價格管制，已經不具有原有的意義，建議應該取消這項價格管制。

　　3、復位市場功能與合理補貼

　　隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，很多環(huán)境和條件發(fā)生了巨大的變化，包括政府管理經濟生活的理念也在發(fā)生變化，復位市場功能才是更加有效的方法。

　　本文建議：取消在200萬人次以下的小機場向出港旅客收取的民航發(fā)展基金收費(主要是原機場建設費部分)。對于200萬-1016萬人次(動態(tài)指標)的中型機場，要充分發(fā)揮民航發(fā)展基金的作用，從該機場出港旅客處征收的基金全部(或高比例)返還給機場管理機構。大力支持他們的基礎設施、技術改造、安全保衛(wèi)等建設項目，發(fā)揮基金的全局性綜合平衡調劑作用。

　　民航局作為行業(yè)主管部門，為促進中小機場生存和發(fā)展，會對中小機場進行一定的補貼。按照《關于修訂印發(fā)民航中小機場補貼管理暫行辦法的通知》，民航局對年度旅客吞吐量在200萬人次以下的中小機場進行補貼，并根據(jù)所在地區(qū)劃分了3類，按照生產規(guī)模劃分為5檔，主要體現(xiàn)了向欠發(fā)達地區(qū)、向小機場傾斜的導向。按照民航局公布的預算，2019年將向168個小機場總共補貼15.2億。

　　由此，不難看出行業(yè)主管部門希望維護中小機場生存、促進中小機場發(fā)展的良苦用心。但補貼金額的確定可以更加合理，如基于投資額、業(yè)務量、運營成本等復合型指標等。指出的是，中小機場依靠財政輸血并非長久之計，合理的政策傾斜下不斷增強自身的經營管理能力才是健康發(fā)展之路。

　　至于位于偏遠地區(qū)確實經營乏力的中小機場，應該由當?shù)卣�府主導，在績效考核的基礎上進行合理的補貼，補貼應以安全裕度提高、勞動生產率提升和覆蓋運行資金缺口為基本原則。

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