中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議，于2013年11月9日至12日在北京舉行。全會(huì)于12日發(fā)布《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》，并15日發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。十八屆三中全會(huì)是以習(xí)近平同志為核心的中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體全面謀劃社會(huì)發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要會(huì)議。十八屆三中精神將指引中國經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展方向，對中國民航發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。筆者通過認(rèn)真學(xué)習(xí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明晰并梳理出可能影響和涉及民航領(lǐng)域的決定要點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了粗淺的方向思考，以期待對民航新時(shí)期全面深化改革有思路的幫助和思考的啟動(dòng)。

　　全面深化改革的目標(biāo)

　　——全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

　　民航全面深化改革目標(biāo)應(yīng)確定為推進(jìn)中國特色民航市場運(yùn)行體系的構(gòu)建，推進(jìn)民航行政體系和行政能力現(xiàn)代化。民航是兼具勞動(dòng)密集、知識(shí)密集、技術(shù)密集、資本密集的行業(yè)，通過基于消費(fèi)者真實(shí)需求的有效的市場體系構(gòu)建激發(fā)出民航系統(tǒng)各主體、各從業(yè)者的活力乃是民航全面深化改革的方向。處理好行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的平衡關(guān)系，運(yùn)用市場機(jī)制處理競爭性航線運(yùn)行中的問題，運(yùn)用市場準(zhǔn)入和轉(zhuǎn)移支付等宏觀調(diào)控手段處理經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或老少邊窮地區(qū)發(fā)展支線航空、通勤航空所面臨的問題。

　　——實(shí)踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。面對新形勢新任務(wù)，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革，不斷增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信。

　　“三個(gè)永無止境”和“不斷增強(qiáng)三個(gè)自信”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展既定目標(biāo)的行動(dòng)方法和主觀要求。對民航發(fā)展有重要的借鑒意義，依據(jù)三中全會(huì)最新精神，統(tǒng)一思想、全面審視、科學(xué)微調(diào)，審慎制定民航新一輪深化改革的方向和目標(biāo)，認(rèn)真做好民航系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)工作。

　　逐一落實(shí)既定方針

　　——到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

　　《決定》為全面深化改革制定了時(shí)間表，這同十八大提出的確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)是一脈相承的。具體到民航領(lǐng)域就是促進(jìn)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略提出持續(xù)安全、大眾化、全球化、便捷化的四大戰(zhàn)略目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑就是按照2012年8月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2012〕24號)和國務(wù)院辦公廳于2013年元月頒布《促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工作分工方案》的既定方針逐一落實(shí)。

　　政府角色轉(zhuǎn)換

　　——政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。

　　民航局的職責(zé)和作用是保持我國民航運(yùn)行的整體安全和市場穩(wěn)定。加強(qiáng)中西部機(jī)場建設(shè)的綜合規(guī)劃的執(zhí)行力度，推進(jìn)全國公共航空網(wǎng)絡(luò)的建設(shè);消除對地方、民營航空公司的實(shí)質(zhì)性歧視政策，切實(shí)建立國內(nèi)航空市場的公平競爭環(huán)境;對競爭性航線的惡性競爭和非競爭性航線的高價(jià)壟斷重點(diǎn)監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，保護(hù)消費(fèi)者利益。

　　——政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。

　　作為代表國家管理民航事務(wù)的政府部門，民航局應(yīng)進(jìn)一步明確自身的行政事權(quán)和市場角色，注重加強(qiáng)行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。徹底做到政企分開，“當(dāng)好裁判員，別誤當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，穩(wěn)步推進(jìn)民航相關(guān)事業(yè)單位改革工作，建立民航領(lǐng)域的政府綜合采購體系(服務(wù)、研究、教育等)的形成。

　　堅(jiān)決市場化

　　——緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

　　針對民航行業(yè)特點(diǎn)，重新認(rèn)真梳理民航各種資源的類別和其對市場的影響程度，能市場化的要堅(jiān)決市場化，比如：競爭性航線和國際航線的票價(jià);必須行政管理的要堅(jiān)決行政管理，比如：空防安全保障和機(jī)型適航認(rèn)證;如果市場和行政手段均無法有效解決的問題要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，比如：飛行員合理流動(dòng)和空域資源開發(fā)。

　　——完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會(huì)監(jiān)督。完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場形成價(jià)格作用。

　　民航屬于大交通領(lǐng)域，符合公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的屬性。民航領(lǐng)域的市場決定價(jià)格機(jī)制要區(qū)別對待，梳理現(xiàn)有航線，按照其競爭程度劃分為競爭充分航線(樞紐之間、樞紐和省會(huì)之間等)和公用服務(wù)航線(支線機(jī)場和省會(huì)之間、支線機(jī)場之間等)。對于競爭充分航線政府對其價(jià)格管理完全撤出，將定價(jià)交給市場自由競爭形成;對于公用服務(wù)航線政府要制定指導(dǎo)價(jià)，并在科學(xué)測算基本運(yùn)營成本的基礎(chǔ)上給予相關(guān)運(yùn)營航空公司合理的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)市場主體提供公用事業(yè)、公益性航空服務(wù)，保障相關(guān)群體的基本航空出行需求。

　　發(fā)揮制度優(yōu)越性

　　——必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。必須毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。

　　民航發(fā)展事關(guān)國計(jì)民生，堅(jiān)持民航市場主體的公有制主體地位和發(fā)揮其主導(dǎo)作用這一點(diǎn)仍需毫不動(dòng)搖的堅(jiān)持，特別是在支線航空、通勤航空、老少邊窮地區(qū)航空運(yùn)輸?shù)让窈桨l(fā)展相對落后的層面，要運(yùn)用政策和補(bǔ)貼等手段積極引導(dǎo)公有制航空公司加以保障，發(fā)揮民航的社會(huì)效益。而對競爭已經(jīng)十分充分的干線航空、樞紐間運(yùn)輸要做到政策的充分撤出，讓公有制和非公有制經(jīng)濟(jì)主體公平、自由競爭，確保兩者在核心民航資源的可獲得性和成本支出一致，甚至在一定程度上向非公有制經(jīng)濟(jì)主體傾斜，以鼓勵(lì)其做大做強(qiáng)，激發(fā)其活力和創(chuàng)造力，以帶動(dòng)民航運(yùn)輸市場的良性競爭局面的形成。

　　——積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。

　　以發(fā)展混合所有制民航市場經(jīng)濟(jì)主體為目標(biāo)，積極推進(jìn)民航經(jīng)濟(jì)主體的新一輪體制改革。重點(diǎn)在三大航空運(yùn)輸集團(tuán)和三大航空保障集團(tuán)的職能轉(zhuǎn)變和深化改革，擬計(jì)劃撤并六大集團(tuán)，將核心資產(chǎn)注入股份公司，非核心資產(chǎn)剝離，最終形成三個(gè)航空旅客運(yùn)輸股份公司、兩個(gè)航空貨物運(yùn)輸保障股份公司、三個(gè)機(jī)場管理股份公司、一大航空服務(wù)保障股份公司的以國有資產(chǎn)控股采用股份混合所有制的民航市場主體。以“淡馬錫模式”為參考，探討設(shè)立中國民航投資基金，代表國家對上述九個(gè)股份公司的國有股份進(jìn)行資本管理，著重推進(jìn)將國有民航企業(yè)的資本管理和企業(yè)運(yùn)營分開運(yùn)作。可探討中國民航投資基金戰(zhàn)略投資非公有制民航企業(yè)或引導(dǎo)非公有制資本投資國有民航企業(yè)的雙向機(jī)制。力爭在民航國內(nèi)運(yùn)輸市場形成以混合所有制企業(yè)主體參與構(gòu)成的，基于消費(fèi)者真實(shí)需求的良性市場競爭環(huán)境。

　　——支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。非公有制經(jīng)濟(jì)在支撐增長、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收等方面具有重要作用。堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。

　　民航需要支持并鼓勵(lì)非公有制資本投資民航領(lǐng)域，以參股或獨(dú)資的形式參與民航市場運(yùn)作。特別是鼓勵(lì)其參與并投資國內(nèi)旅客運(yùn)輸、通航機(jī)場建設(shè)、通航運(yùn)營、航空物流、民航服務(wù)保障等領(lǐng)域。

　　抓住機(jī)遇，以開放促改革

　　——適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢，必須推動(dòng)對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)、引進(jìn)來和走出去更好結(jié)合，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢，以開放促改革。

　　積極推進(jìn)民航經(jīng)濟(jì)主體參與國際市場競爭，探索以資本輸出和管理輸出的方式參與國外優(yōu)質(zhì)民航資源的競購，以開放的態(tài)度引入國外的專業(yè)化經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)參與，將世界最先進(jìn)的管理方法和理念注入到我國民航經(jīng)濟(jì)主體的核心管理領(lǐng)域，以國際化視野推進(jìn)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

　　——抓住全球產(chǎn)業(yè)重新布局機(jī)遇，推動(dòng)內(nèi)陸貿(mào)易、投資、技術(shù)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展。創(chuàng)新加工貿(mào)易模式，形成有利于推動(dòng)內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的體制機(jī)制。支持內(nèi)陸城市增開國際客貨運(yùn)航線，發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)，形成橫貫東中西、聯(lián)結(jié)南北方對外經(jīng)濟(jì)走廊。推動(dòng)內(nèi)陸同沿海沿邊通關(guān)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。

　　民航應(yīng)著力保障國家級總體經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃，特別是加強(qiáng)對內(nèi)陸地區(qū)承接沿海及世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持力度，架起內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)核心城市和我國沿海、邊境口岸、國外市場的國際國內(nèi)空中客貨運(yùn)輸橋梁，在航線設(shè)計(jì)、運(yùn)力投放、航權(quán)管理給予政策及資金的傾斜。

　　軍民融合深度發(fā)展

　　——推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展。在國家層面建立推動(dòng)軍民融合發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對接、資源共享機(jī)制。

　　依照我國目前的空域管理體制，民航運(yùn)輸空域使用受空軍管理制約過大、過多。我國空域管理體制改革需堅(jiān)持軍民融合深度發(fā)展，找準(zhǔn)國家領(lǐng)空安全和人民方便出行的平衡點(diǎn)。建立起總參和民航局務(wù)實(shí)協(xié)調(diào)的長效機(jī)制平臺(tái)，從根本上解決我國民航因使用空域不足而產(chǎn)生的流量控制導(dǎo)致的航班延誤的難題。同時(shí)，通用航空發(fā)展已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的潛質(zhì)，通航大發(fā)展的最大阻礙就是低空空域開放，這也是最能體現(xiàn)軍民融合的領(lǐng)域。(發(fā)表于《中國民用航空》雜志2014年第2期 )

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