如同運輸航空和通用航空作為兩翼組成民用航空，運輸機場和通用機場共同構(gòu)成了一國的機場體系。四通八達的運輸機場確保了主要城市之間的互聯(lián)互通，而遍地開花的通用機場則能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、縣與城市之間的聯(lián)絡(luò)，從而共同構(gòu)成了一國的空中交通網(wǎng)絡(luò)。在美國1.9萬個機場中運輸機場僅占600個，其余都是通用機場。而我國目前擁有189個運輸機場和399個通用機場(含臨時起降點)，僅為美國的2%。通用機場發(fā)展滯后，無法滿足未來我國經(jīng)濟社會對空中交通通達性和便捷性的要求。

　　根據(jù)目前已有的研究成果和各國的實際情況，通用機場的建設(shè)運營模式主要有三種：一是以國有資本為主的“國有外包”模式，即國有部門負責投資建設(shè)機場，將其中的部分工程委托外部單位，機場建成后委托國有企業(yè)運營;二是以民營企業(yè)為主的“自建自用”模式，即民營企業(yè)自己投資建設(shè)機場，并運營機場，從而形成通航運營的核心競爭優(yōu)勢;三是委托經(jīng)營模式，即國有資本建設(shè)后，通過租賃、出售等方式委托非公企業(yè)運營機場，并通過一定的制度安排確保機場的公益性。下文介紹三類模式的典型案例，并對各類模式展開橫向比較，提出推動我國通用機場建設(shè)的幾點建議。

　　一、美國通用機場的委托經(jīng)營模式

　　二戰(zhàn)期間美國在本土修建了大量機場，戰(zhàn)后這些機場劃歸地方政府，而后被委托給企業(yè)、非盈利組織或個人經(jīng)營，形成了現(xiàn)代美國通用機場體系的雛形。按照經(jīng)營過程中產(chǎn)權(quán)是否移交給經(jīng)營主體，美國的委托經(jīng)營模式又可分為兩類：一是不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的委托經(jīng)營，政府與機場經(jīng)營方簽訂一個委托經(jīng)營協(xié)議，但保留機場產(chǎn)權(quán)，這類模式多見于規(guī)模較大的公務(wù)機機場和城市通用機場;另一類是轉(zhuǎn)移所有權(quán)的委托經(jīng)營，政府與機場簽訂委托協(xié)議的同時，在委托經(jīng)營期內(nèi)轉(zhuǎn)移機場產(chǎn)權(quán)，這類模式多見于提供社區(qū)服務(wù)的小型通航機場。

　　(一)不轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的委托經(jīng)營模式

　　這類通航機場的產(chǎn)權(quán)歸屬于當?shù)刂荨⑹小⒖h政府，由政府組織公用事業(yè)性質(zhì)的機場管理委員會(一般也是當?shù)剡\輸機場的管理當局)作為通航機場管理機構(gòu)，并通過簽訂租賃協(xié)議等方式授權(quán)一個非營利組織或機場主管經(jīng)營機場(圖1)。

　　圖1：美國通用機場管理結(jié)構(gòu)

　　始建于1940年代的Ryan通用機場位于美國亞利桑那州Tucson市的(圖2)，目前擁有1600米、1300米和1200米跑道三條，駐場航空器300架左右，年起降16萬架次。1941年珍珠港事件后，美軍的飛行員培訓(xùn)轉(zhuǎn)入內(nèi)陸，Ryan機場憑借沙漠地區(qū)干燥晴朗的天氣條件成為了重要的軍用航校。二戰(zhàn)結(jié)束后的1948年10月，Ryan機場正式移交給亞利桑那州政府，隨后州政府設(shè)立Tucson市機場管理局(TAA， Tucson Airport Authority)，定位為非盈利組織，負責Tucson國際機場和Ryan機場的日常運營管理。1954年，州政府與TAA簽訂了99年租賃契約。

　　在美國，對于納入了NPIAS(National Plan of Integrated Airport Systems，美國國家機場系統(tǒng)綜合計劃)的機場，其建設(shè)資金可申請AIP(Airport Improvement Program，機場促進計劃)補貼，而機場收入僅用于自身日常開支。Ryan機場作為NPIAS的一員，其運營方TAA沒有地方財政的支持，日常運營支出依靠機場周邊的停車場、機庫出租、土地租賃、油料銷售等收入。對于跑道改擴建等非盈利的、涉及安全的支出，主要依賴AIP和州政府資金支持。例如，在2010年Ryan機場的一份機場改擴建計劃中，整個工程共計需要投入8億美元，其中AIP為其提供95%的建設(shè)資金、州政府負擔2.5%，Tucson市負責2.5%，此外還可申請州交通部門機場建設(shè)貸款。可見，這種制度安排確保了通航機場的公益性定位，強調(diào)機場不以盈利為目的。

　　圖2：Ryan機場衛(wèi)星圖片

　　(二)轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的委托經(jīng)營模式

　　這類通航機場通常規(guī)模較小，距離市區(qū)較遠或交通便利程度略差，機場的定位并不以服務(wù)城市為目的，更多為居住在機場附近的居民提供基本航空服務(wù)。這類機場一般由私人購買已有老舊通航機場產(chǎn)權(quán)，然后申請AIP計劃資助進行改擴建后自行經(jīng)營，機場的FBO也由自己經(jīng)營。

　　例如：位于堪薩斯州的Stearman機場是一個私人擁有但對公眾開放的機場(圖3)，機場有一條1556米長，18米寬的跑道，有130多架飛機駐場，絕大多數(shù)都是單引擎飛機。機場FBO服務(wù)由機場主直接提供。該機場是由豪客比奇公司的兩位飛行員夫妻與合伙人一起投資85萬美元購買產(chǎn)權(quán)，經(jīng)過幾年的投資與改擴建，將機場跑道由800米延長到現(xiàn)在的1556米，跑道也加寬了一倍，這個過程中申請了AIP的機場改造資金。

　　圖3：Stearman機場概覽

　　該機場的主要特點是，經(jīng)營人在獲得機場產(chǎn)權(quán)后進行擴建及改造，其后將機場周邊的土地出售或出租給個人，由業(yè)主自行建設(shè)住宅。每戶住宅都建有自家的機庫，并有道路直接通向滑行道與跑道(圖4)，因此，機場業(yè)主可以方便地使用機場并擁有自家的機庫。這一機場的主要服務(wù)對象是機場周邊的業(yè)主，極大地方便了業(yè)主的航空出行，因為使用方便，該機場的使用率也比較高，平均每天有30架次起降。另外，由于機場已經(jīng)形成社區(qū)，機場主開設(shè)了一家航空特色的餐廳，吸引住家用餐，機場主的辦公室也設(shè)在一起，方便了機場主與客戶的交流。

　　圖4：Stearman機場可以滑行到跑道的住家機庫

　　二、我國通用機場建設(shè)運營典型模式

　　(一)國有外包類建設(shè)運營模式

　　外包模式在我國運輸機場開展通航業(yè)務(wù)的經(jīng)營中較為常見，特別是對于定期運輸航班數(shù)量有限而通航業(yè)務(wù)量相對較大的機場，例如舟山普陀山機場。該機場所有權(quán)歸屬舟山市，通航業(yè)務(wù)則由舟山機場集團下屬的舟山島際航空服務(wù)有限公司經(jīng)營。由于優(yōu)越的地理位置和良好的空域環(huán)境，舟山機場已成為華東乃至全國最繁忙的通用航空機場和綜合保障基地之一。

　　圖5：舟山機場通用航空專用停機位

　　2012年舟山機場通航作業(yè)達4750架次，目前駐場通航公司及單位有8家，駐機場通用飛機有13架，開展海監(jiān)執(zhí)法、海上石油、海事巡邏、島際飛行、救助飛行、空中旅游觀光、航攝、物探、飛行駕駛培訓(xùn)等航空業(yè)務(wù)。機場共有9個小機位，3個機庫已經(jīng)處于飽和狀態(tài)，2013年1至10月保障公務(wù)機68架次。在運營模式上，作為機場經(jīng)營管理主體的舟山民航集團有限公司，與舟山市民用航空管理局屬同一機構(gòu)。在通航保障業(yè)務(wù)方面，能夠為通航企業(yè)提供起降、停場、加油等服務(wù)。

　　圖6：救助遇險漁民的直升機在舟山機場做起飛準備

　　受制于通航企業(yè)業(yè)務(wù)量不高和保障收費標準較低等原因，舟山機場的通航業(yè)務(wù)收入有限，2012年總收入不足400萬元，在機場總收入中比重較低。同時受制于設(shè)備和人員，機場對通航業(yè)務(wù)的保障事實上形成對機場保障資源的侵占。在這種背景下，盡管目前有多家通航企業(yè)表現(xiàn)出與舟山機場合作的意愿，但機場公司仍然更為重視運輸業(yè)務(wù)，也沒有投資新建或到異地經(jīng)營通航機場的意愿。

　　(二)完全私有化建設(shè)運營模式

　　伴隨著近年來我國通用航空事業(yè)的爆發(fā)增長，通航企業(yè)運營中受到來自機場的制約愈加明顯。由于通航飛機“低、慢、小”的特點以及對時刻、機位資源的擠占，繁忙機場一般不接受通用航空器的飛行申請，而偏低的通航保障收費標準進一步降低了機場的積極性。為解決運營基地方面的限制，部分私營通航企業(yè)選擇自己建設(shè)通航機場。這類通航機場建設(shè)的出發(fā)點是出于保障自有通航運營，如江蘇若爾通航、精工通航等企業(yè)紛紛規(guī)劃建設(shè)通航機場以支持自己的運營業(yè)務(wù)，憑此形成競爭優(yōu)勢。由于目前沒有建設(shè)補貼，私營企業(yè)獨立承擔較高的機場審批和建設(shè)成本，也決定了機場對外高收費。同時，由于其業(yè)務(wù)主要定位于自建自用，業(yè)務(wù)量有限，這類通航機場經(jīng)營情況大多比較慘淡。

　　浙江千島湖機場是由建德市一家私營企業(yè)投資建設(shè)的，項目首期投資4000萬元，1999年底項目啟動，2000年5月完成審批手續(xù)，2002年4月開始建設(shè)、10月份完成500米開放式主跑道的建設(shè)，2006年竣工并完成驗收，主要用于飛行培訓(xùn)。2011年收入僅為60萬元，經(jīng)營比較困難。目前千島湖機場的最大控股人、浙江中江控股集團因企業(yè)資不抵債被迫重組，機場已移交建德市旅游局管理。

　　圖7：千島湖通用機場

　　密云通用機場是大型華裔外資企業(yè)華彬集團投資建設(shè)，并作為華彬天星通用航空公司的主運營基地。機場首期建設(shè)主跑道長為800米，寬度為30米。該通航機場定位為多功能，主要涵蓋兩個方面：通用飛機的試飛和運營。機場建設(shè)總投資估算約為人民幣約1.9億元，其中土建工程7000余萬元，設(shè)備安裝近2000萬元。按照該通用機場收入成本分析預(yù)測情況，項目投資回收期在15到20年，且前5到8年處于虧損狀態(tài)，企業(yè)盈利能力較差。

　　圖8：密云機場航站樓

　　圖9：密云機場全景

　　三、幾類模式的主要優(yōu)缺點

　　表1：各類建設(shè)運營模式優(yōu)缺點比較

　　如表1所示，各類通用機場的建設(shè)運營模式均存在明顯的優(yōu)缺點。

　　(一)美國委托經(jīng)營模式優(yōu)點和特殊制度設(shè)計

　　委托經(jīng)營類模式，主要表現(xiàn)為政府通過租賃或簽訂其他協(xié)議的方式，授權(quán)企業(yè)或個人建設(shè)和運營通航機場，在這一過程中政府可以選擇將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給民營部門。這種模式的主要優(yōu)點有：

　　(1)經(jīng)營效率高。在這種模式下，相當于政府將機場的建設(shè)運營承包給企業(yè)或私人，從而有效的提高了機場的經(jīng)營效率;

　　(2)規(guī)劃一致性高。在政府保留所有權(quán)或者政府授權(quán)民營企業(yè)經(jīng)營已存在的機場時，機場建設(shè)上能夠較大程度的與規(guī)劃保持一致。

　　但這種模式本身也存在明顯的缺點，但美國政府以特殊的政策作為制度設(shè)計進行了克服。具體表現(xiàn)為：

　　(1)通過長期租賃或轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)解決專用性資產(chǎn)投資激勵。當政府保留機場產(chǎn)權(quán)時，由于機場的跑道、機庫等屬于專用性極強的基礎(chǔ)設(shè)施，民營部門對機場改擴建投資的激勵不足。對此，美國政府主要通過足夠長時間的租賃協(xié)議(例如：99年)或轉(zhuǎn)移機場產(chǎn)權(quán)進行解決;

　　(2)以補貼解決委托代理矛盾。委托經(jīng)營模式實質(zhì)上是政府作為委托人將通用機場通過契約方式交由民營企業(yè)或其他組織經(jīng)營，在這一過程中雙方形成了委托代理關(guān)系，也由此產(chǎn)生了委托代理矛盾，例如私營企業(yè)獲得了通航機場的運營權(quán)之后，為獲取契約期內(nèi)的最大收入，一方面可能降低安全標準擴大運營量，另一方面可能疏于對機場設(shè)備實施的維護，甚至最終掏空了機場的人財物。對此，美國政府主要通過補貼解決，補貼的基本原則是”盈利不補“，即補貼只對機場中不盈利和涉及安全的部分，如跑道、照明、排水、圍界等。

　　(二)國有外包類模式的主要優(yōu)缺點

　　對于國有外包類模式，主要是政府擁有通航機場的產(chǎn)權(quán)，然后委托歸屬國有的機場管理公司(往往與當?shù)氐臋C場管理局為兩塊牌子一個機構(gòu))管理。這種模式的突出優(yōu)點是：

　　(1)確保了機場的公共屬性，面向社會開放。由于這類通用機場往往依托運輸機場，且機場的投資建設(shè)依賴政府投資，因此這類機場能夠確保面向社會開放;

　　(2)持續(xù)投資能力和較高安全標準。在對機場的投資方面，由于依托國有資本，這類機場具有持續(xù)投資的能力，而且在改擴建方面能夠獲取地方政府和民航部門的支持。同時這類通航機場多依托運輸機場，安全設(shè)施、規(guī)章等與運輸機場無異，能夠確保通航運行的安全性;

　　(3)規(guī)劃相容性。由政府經(jīng)營管理的通航機場在投資建設(shè)方面能夠較好的落實全省或全國的統(tǒng)一規(guī)劃，從而能夠融入地方綜合交通體系，在政府的支持下承擔一些涉及民生類的通勤飛行業(yè)務(wù)，也有助于機場擴大通航業(yè)務(wù)量，增加運營保障收入。

　　外包類模式的主要缺點體現(xiàn)在國有經(jīng)營的低效率問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　(1)經(jīng)營成本高、效率低。在現(xiàn)有的體制下，政府委托國有的機場管理公司經(jīng)營通航機場往往存在高投入低產(chǎn)出的問題;

　　(2)機場積極性低、重視程度不高。由于目前通航業(yè)務(wù)量有限，通用航空帶來的收入有限，作為機場管理公司對通航業(yè)務(wù)保障重視程度不高，避免通航業(yè)務(wù)對運輸業(yè)務(wù)所需資源的侵占。

　　(三)自建自用模式的優(yōu)缺點

　　自建自用類，主要表現(xiàn)為通航企業(yè)自建通航機場，保障自身通航運營業(yè)務(wù)。自建自用類通航機場目前增速較快，這是在當前通航保障能力不足、各類資源限制下企業(yè)的次優(yōu)選擇。通航企業(yè)選擇自建自用機場是為了解決外部資源保障瓶頸問題，同時可以憑借自建自用的通航機場形成獨特的競爭優(yōu)勢，為客戶提供更好的服務(wù)，因此企業(yè)對投資自建自用通航機場表現(xiàn)出了較大的熱情。同時，民營企業(yè)自建自用的通航機場也能夠以較低的成本實現(xiàn)運營，經(jīng)營效率更高。

　　自建自用模式的突出問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　(1)通用機場的公共物品屬性難以保證。我國目前發(fā)展通航機場的主要目的還是通過連點成片解決通達性的問題，因此必須強調(diào)其公共物品屬性或者公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性。企業(yè)自建通用機場根本目的仍是自用，據(jù)此形成競爭對手難以模仿超越的核心競爭優(yōu)勢，而這與公共屬性存在沖突;

　　(2)規(guī)劃統(tǒng)一性難以保證。企業(yè)自建自用的通航機場往往需要符合企業(yè)自身的發(fā)展戰(zhàn)略，因此可能會與統(tǒng)一的規(guī)劃存在矛盾，在某一具體項目上會有過度投資或投資不足的風險;

　　(3)業(yè)務(wù)量小、虧損嚴重。由于自建自用的特點，這類通用機場主要服務(wù)企業(yè)自己的通航運營，無法納入地區(qū)綜合交通體系中，投資回收性一般比較差。從目前國內(nèi)的情況來看，自建自用的通航機場都面臨這比較明顯的虧損;

　　(4)安全性隱患。完全民營的通航機場盡管也需要接受民航部門的監(jiān)管，但在安全投入的積極性、主動性上可能與外包類的國有機場存在差距。

　　四、促進我國通用機場發(fā)展的建議

　　盡快推出通用機場補貼政策。規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化的通航機場體系是通用航空蓬勃發(fā)展的基本前提，是實現(xiàn)通航通達性、便捷性的前置條件。通用機場建設(shè)耗資較大，機場的公益定位決定了其盈利性差，這決定了政府必須介入通用機場建設(shè)運營。按照十八屆三中全會的精神，市場在資源配置中要起決定性作用。政府介入要尊重通用航空領(lǐng)域民營資本眾多的現(xiàn)實，不能走行政命令或國進民退的舊路，而應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，通過補貼政策促進機場建設(shè)。通過制定詳細的補貼申請、審核、方法、監(jiān)管等標準和流程，確保通用機場的公益性定位，讓更多的人以低廉的成本享受到通用航空的便利性。

　　盤活存量通用機場資源。我國現(xiàn)有的399個通用機場和臨時起降點中，有相當一部分處于停用甚至廢棄狀態(tài)，此外還存在一定數(shù)量的廢棄軍用機場。在目前各地發(fā)展通用航空熱情高漲的背景下，嘗試通過軍方、地方政府、通航企業(yè)的合作盤活這類機場資源能夠有效促進行業(yè)發(fā)展。

　　兼容并包因地制宜的選擇建設(shè)運營模式。從目前我國已有和規(guī)劃通用機場來看，其投資主體、發(fā)展定位、經(jīng)營環(huán)境、空域情況等都存在較大差異。上文的案例也表明，各類機場面臨的主要困難和阻礙也各有不同。因此，應(yīng)該認識到并不存在一種最優(yōu)的，或者說普遍適合于各個機場的建設(shè)運營模式，不能搞一刀切，而是尊重市場主體的選擇，因地制宜的推進通用機場的建設(shè)運營。(本文發(fā)表于《國際航空》2014年第4期)

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