如同運(yùn)輸航空和通用航空作為兩翼組成民用航空，運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場共同構(gòu)成了一國的機(jī)場體系。四通八達(dá)的運(yùn)輸機(jī)場確保了主要城市之間的互聯(lián)互通，而遍地開花的通用機(jī)場則能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、縣與城市之間的聯(lián)絡(luò)，從而共同構(gòu)成了一國的空中交通網(wǎng)絡(luò)。在美國1.9萬個(gè)機(jī)場中運(yùn)輸機(jī)場僅占600個(gè)，其余都是通用機(jī)場。而我國目前擁有189個(gè)運(yùn)輸機(jī)場和399個(gè)通用機(jī)場(含臨時(shí)起降點(diǎn))，僅為美國的2%。通用機(jī)場發(fā)展滯后，無法滿足未來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)對空中交通通達(dá)性和便捷性的要求。

　　根據(jù)目前已有的研究成果和各國的實(shí)際情況，通用機(jī)場的建設(shè)運(yùn)營模式主要有三種：一是以國有資本為主的“國有外包”模式，即國有部門負(fù)責(zé)投資建設(shè)機(jī)場，將其中的部分工程委托外部單位，機(jī)場建成后委托國有企業(yè)運(yùn)營;二是以民營企業(yè)為主的“自建自用”模式，即民營企業(yè)自己投資建設(shè)機(jī)場，并運(yùn)營機(jī)場，從而形成通航運(yùn)營的核心競爭優(yōu)勢;三是委托經(jīng)營模式，即國有資本建設(shè)后，通過租賃、出售等方式委托非公企業(yè)運(yùn)營機(jī)場，并通過一定的制度安排確保機(jī)場的公益性。下文介紹三類模式的典型案例，并對各類模式展開橫向比較，提出推動(dòng)我國通用機(jī)場建設(shè)的幾點(diǎn)建議。

　　一、美國通用機(jī)場的委托經(jīng)營模式

　　二戰(zhàn)期間美國在本土修建了大量機(jī)場，戰(zhàn)后這些機(jī)場劃歸地方政府，而后被委托給企業(yè)、非盈利組織或個(gè)人經(jīng)營，形成了現(xiàn)代美國通用機(jī)場體系的雛形。按照經(jīng)營過程中產(chǎn)權(quán)是否移交給經(jīng)營主體，美國的委托經(jīng)營模式又可分為兩類：一是不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的委托經(jīng)營，政府與機(jī)場經(jīng)營方簽訂一個(gè)委托經(jīng)營協(xié)議，但保留機(jī)場產(chǎn)權(quán)，這類模式多見于規(guī)模較大的公務(wù)機(jī)機(jī)場和城市通用機(jī)場;另一類是轉(zhuǎn)移所有權(quán)的委托經(jīng)營，政府與機(jī)場簽訂委托協(xié)議的同時(shí)，在委托經(jīng)營期內(nèi)轉(zhuǎn)移機(jī)場產(chǎn)權(quán)，這類模式多見于提供社區(qū)服務(wù)的小型通航機(jī)場。

　　(一)不轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的委托經(jīng)營模式

　　這類通航機(jī)場的產(chǎn)權(quán)歸屬于當(dāng)?shù)刂荨⑹小⒖h政府，由政府組織公用事業(yè)性質(zhì)的機(jī)場管理委員會(huì)(一般也是當(dāng)?shù)剡\(yùn)輸機(jī)場的管理當(dāng)局)作為通航機(jī)場管理機(jī)構(gòu)，并通過簽訂租賃協(xié)議等方式授權(quán)一個(gè)非營利組織或機(jī)場主管經(jīng)營機(jī)場(圖1)。

　　圖1：美國通用機(jī)場管理結(jié)構(gòu)

　　始建于1940年代的Ryan通用機(jī)場位于美國亞利桑那州Tucson市的(圖2)，目前擁有1600米、1300米和1200米跑道三條，駐場航空器300架左右，年起降16萬架次。1941年珍珠港事件后，美軍的飛行員培訓(xùn)轉(zhuǎn)入內(nèi)陸，Ryan機(jī)場憑借沙漠地區(qū)干燥晴朗的天氣條件成為了重要的軍用航校。二戰(zhàn)結(jié)束后的1948年10月，Ryan機(jī)場正式移交給亞利桑那州政府，隨后州政府設(shè)立Tucson市機(jī)場管理局(TAA， Tucson Airport Authority)，定位為非盈利組織，負(fù)責(zé)Tucson國際機(jī)場和Ryan機(jī)場的日常運(yùn)營管理。1954年，州政府與TAA簽訂了99年租賃契約。

　　在美國，對于納入了NPIAS(National Plan of Integrated Airport Systems，美國國家機(jī)場系統(tǒng)綜合計(jì)劃)的機(jī)場，其建設(shè)資金可申請AIP(Airport Improvement Program，機(jī)場促進(jìn)計(jì)劃)補(bǔ)貼，而機(jī)場收入僅用于自身日常開支。Ryan機(jī)場作為NPIAS的一員，其運(yùn)營方TAA沒有地方財(cái)政的支持，日常運(yùn)營支出依靠機(jī)場周邊的停車場、機(jī)庫出租、土地租賃、油料銷售等收入。對于跑道改擴(kuò)建等非盈利的、涉及安全的支出，主要依賴AIP和州政府資金支持。例如，在2010年Ryan機(jī)場的一份機(jī)場改擴(kuò)建計(jì)劃中，整個(gè)工程共計(jì)需要投入8億美元，其中AIP為其提供95%的建設(shè)資金、州政府負(fù)擔(dān)2.5%，Tucson市負(fù)責(zé)2.5%，此外還可申請州交通部門機(jī)場建設(shè)貸款。可見，這種制度安排確保了通航機(jī)場的公益性定位，強(qiáng)調(diào)機(jī)場不以盈利為目的。

　　圖2：Ryan機(jī)場衛(wèi)星圖片

　　(二)轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的委托經(jīng)營模式

　　這類通航機(jī)場通常規(guī)模較小，距離市區(qū)較遠(yuǎn)或交通便利程度略差，機(jī)場的定位并不以服務(wù)城市為目的，更多為居住在機(jī)場附近的居民提供基本航空服務(wù)。這類機(jī)場一般由私人購買已有老舊通航機(jī)場產(chǎn)權(quán)，然后申請AIP計(jì)劃資助進(jìn)行改擴(kuò)建后自行經(jīng)營，機(jī)場的FBO也由自己經(jīng)營。

　　例如：位于堪薩斯州的Stearman機(jī)場是一個(gè)私人擁有但對公眾開放的機(jī)場(圖3)，機(jī)場有一條1556米長，18米寬的跑道，有130多架飛機(jī)駐場，絕大多數(shù)都是單引擎飛機(jī)。機(jī)場FBO服務(wù)由機(jī)場主直接提供。該機(jī)場是由豪客比奇公司的兩位飛行員夫妻與合伙人一起投資85萬美元購買產(chǎn)權(quán)，經(jīng)過幾年的投資與改擴(kuò)建，將機(jī)場跑道由800米延長到現(xiàn)在的1556米，跑道也加寬了一倍，這個(gè)過程中申請了AIP的機(jī)場改造資金。

　　圖3：Stearman機(jī)場概覽

　　該機(jī)場的主要特點(diǎn)是，經(jīng)營人在獲得機(jī)場產(chǎn)權(quán)后進(jìn)行擴(kuò)建及改造，其后將機(jī)場周邊的土地出售或出租給個(gè)人，由業(yè)主自行建設(shè)住宅。每戶住宅都建有自家的機(jī)庫，并有道路直接通向滑行道與跑道(圖4)，因此，機(jī)場業(yè)主可以方便地使用機(jī)場并擁有自家的機(jī)庫。這一機(jī)場的主要服務(wù)對象是機(jī)場周邊的業(yè)主，極大地方便了業(yè)主的航空出行，因?yàn)槭褂梅奖悖�該機(jī)場的使用率也比較高，平均每天有30架次起降。另外，由于機(jī)場已經(jīng)形成社區(qū)，機(jī)場主開設(shè)了一家航空特色的餐廳，吸引住家用餐，機(jī)場主的辦公室也設(shè)在一起，方便了機(jī)場主與客戶的交流。

　　圖4：Stearman機(jī)場可以滑行到跑道的住家機(jī)庫

　　二、我國通用機(jī)場建設(shè)運(yùn)營典型模式

　　(一)國有外包類建設(shè)運(yùn)營模式

　　外包模式在我國運(yùn)輸機(jī)場開展通航業(yè)務(wù)的經(jīng)營中較為常見，特別是對于定期運(yùn)輸航班數(shù)量有限而通航業(yè)務(wù)量相對較大的機(jī)場，例如舟山普陀山機(jī)場。該機(jī)場所有權(quán)歸屬舟山市，通航業(yè)務(wù)則由舟山機(jī)場集團(tuán)下屬的舟山島際航空服務(wù)有限公司經(jīng)營。由于優(yōu)越的地理位置和良好的空域環(huán)境，舟山機(jī)場已成為華東乃至全國最繁忙的通用航空機(jī)場和綜合保障基地之一。

　　圖5：舟山機(jī)場通用航空專用停機(jī)位

　　2012年舟山機(jī)場通航作業(yè)達(dá)4750架次，目前駐場通航公司及單位有8家，駐機(jī)場通用飛機(jī)有13架，開展海監(jiān)執(zhí)法、海上石油、海事巡邏、島際飛行、救助飛行、空中旅游觀光、航攝、物探、飛行駕駛培訓(xùn)等航空業(yè)務(wù)。機(jī)場共有9個(gè)小機(jī)位，3個(gè)機(jī)庫已經(jīng)處于飽和狀態(tài)，2013年1至10月保障公務(wù)機(jī)68架次。在運(yùn)營模式上，作為機(jī)場經(jīng)營管理主體的舟山民航集團(tuán)有限公司，與舟山市民用航空管理局屬同一機(jī)構(gòu)。在通航保障業(yè)務(wù)方面，能夠?yàn)橥ê狡髽I(yè)提供起降、停場、加油等服務(wù)。

　　圖6：救助遇險(xiǎn)漁民的直升機(jī)在舟山機(jī)場做起飛準(zhǔn)備

　　受制于通航企業(yè)業(yè)務(wù)量不高和保障收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低等原因，舟山機(jī)場的通航業(yè)務(wù)收入有限，2012年總收入不足400萬元，在機(jī)場總收入中比重較低。同時(shí)受制于設(shè)備和人員，機(jī)場對通航業(yè)務(wù)的保障事實(shí)上形成對機(jī)場保障資源的侵占。在這種背景下，盡管目前有多家通航企業(yè)表現(xiàn)出與舟山機(jī)場合作的意愿，但機(jī)場公司仍然更為重視運(yùn)輸業(yè)務(wù)，也沒有投資新建或到異地經(jīng)營通航機(jī)場的意愿。

　　(二)完全私有化建設(shè)運(yùn)營模式

　　伴隨著近年來我國通用航空事業(yè)的爆發(fā)增長，通航企業(yè)運(yùn)營中受到來自機(jī)場的制約愈加明顯。由于通航飛機(jī)“低、慢、小”的特點(diǎn)以及對時(shí)刻、機(jī)位資源的擠占，繁忙機(jī)場一般不接受通用航空器的飛行申請，而偏低的通航保障收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步降低了機(jī)場的積極性。為解決運(yùn)營基地方面的限制，部分私營通航企業(yè)選擇自己建設(shè)通航機(jī)場。這類通航機(jī)場建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是出于保障自有通航運(yùn)營，如江蘇若爾通航、精工通航等企業(yè)紛紛規(guī)劃建設(shè)通航機(jī)場以支持自己的運(yùn)營業(yè)務(wù)，憑此形成競爭優(yōu)勢。由于目前沒有建設(shè)補(bǔ)貼，私營企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)較高的機(jī)場審批和建設(shè)成本，也決定了機(jī)場對外高收費(fèi)。同時(shí)，由于其業(yè)務(wù)主要定位于自建自用，業(yè)務(wù)量有限，這類通航機(jī)場經(jīng)營情況大多比較慘淡。

　　浙江千島湖機(jī)場是由建德市一家私營企業(yè)投資建設(shè)的，項(xiàng)目首期投資4000萬元，1999年底項(xiàng)目啟動(dòng)，2000年5月完成審批手續(xù)，2002年4月開始建設(shè)、10月份完成500米開放式主跑道的建設(shè)，2006年竣工并完成驗(yàn)收，主要用于飛行培訓(xùn)。2011年收入僅為60萬元，經(jīng)營比較困難。目前千島湖機(jī)場的最大控股人、浙江中江控股集團(tuán)因企業(yè)資不抵債被迫重組，機(jī)場已移交建德市旅游局管理。

　　圖7：千島湖通用機(jī)場

　　密云通用機(jī)場是大型華裔外資企業(yè)華彬集團(tuán)投資建設(shè)，并作為華彬天星通用航空公司的主運(yùn)營基地。機(jī)場首期建設(shè)主跑道長為800米，寬度為30米。該通航機(jī)場定位為多功能，主要涵蓋兩個(gè)方面：通用飛機(jī)的試飛和運(yùn)營。機(jī)場建設(shè)總投資估算約為人民幣約1.9億元，其中土建工程7000余萬元，設(shè)備安裝近2000萬元。按照該通用機(jī)場收入成本分析預(yù)測情況，項(xiàng)目投資回收期在15到20年，且前5到8年處于虧損狀態(tài)，企業(yè)盈利能力較差。

　　圖8：密云機(jī)場航站樓

　　圖9：密云機(jī)場全景

　　三、幾類模式的主要優(yōu)缺點(diǎn)

　　(一)美國委托經(jīng)營模式優(yōu)點(diǎn)和特殊制度設(shè)計(jì)

　　委托經(jīng)營類模式，主要表現(xiàn)為政府通過租賃或簽訂其他協(xié)議的方式，授權(quán)企業(yè)或個(gè)人建設(shè)和運(yùn)營通航機(jī)場，在這一過程中政府可以選擇將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給民營部門。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)有：

　　(1)經(jīng)營效率高。在這種模式下，相當(dāng)于政府將機(jī)場的建設(shè)運(yùn)營承包給企業(yè)或私人，從而有效的提高了機(jī)場的經(jīng)營效率;

　　(2)規(guī)劃一致性高。在政府保留所有權(quán)或者政府授權(quán)民營企業(yè)經(jīng)營已存在的機(jī)場時(shí)，機(jī)場建設(shè)上能夠較大程度的與規(guī)劃保持一致。

　　但這種模式本身也存在明顯的缺點(diǎn)，但美國政府以特殊的政策作為制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了克服。具體表現(xiàn)為：

　　(1)通過長期租賃或轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)解決專用性資產(chǎn)投資激勵(lì)。當(dāng)政府保留機(jī)場產(chǎn)權(quán)時(shí)，由于機(jī)場的跑道、機(jī)庫等屬于專用性極強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，民營部門對機(jī)場改擴(kuò)建投資的激勵(lì)不足。對此，美國政府主要通過足夠長時(shí)間的租賃協(xié)議(例如：99年)或轉(zhuǎn)移機(jī)場產(chǎn)權(quán)進(jìn)行解決;

　　(2)以補(bǔ)貼解決委托代理矛盾。委托經(jīng)營模式實(shí)質(zhì)上是政府作為委托人將通用機(jī)場通過契約方式交由民營企業(yè)或其他組織經(jīng)營，在這一過程中雙方形成了委托代理關(guān)系，也由此產(chǎn)生了委托代理矛盾，例如私營企業(yè)獲得了通航機(jī)場的運(yùn)營權(quán)之后，為獲取契約期內(nèi)的最大收入，一方面可能降低安全標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大運(yùn)營量，另一方面可能疏于對機(jī)場設(shè)備實(shí)施的維護(hù)，甚至最終掏空了機(jī)場的人財(cái)物。對此，美國政府主要通過補(bǔ)貼解決，補(bǔ)貼的基本原則是”盈利不補(bǔ)“，即補(bǔ)貼只對機(jī)場中不盈利和涉及安全的部分，如跑道、照明、排水、圍界等。

　　(二)國有外包類模式的主要優(yōu)缺點(diǎn)

　　對于國有外包類模式，主要是政府擁有通航機(jī)場的產(chǎn)權(quán)，然后委托歸屬國有的機(jī)場管理公司(往往與當(dāng)?shù)氐臋C(jī)場管理局為兩塊牌子一個(gè)機(jī)構(gòu))管理。這種模式的突出優(yōu)點(diǎn)是：

　　(1)確保了機(jī)場的公共屬性，面向社會(huì)開放。由于這類通用機(jī)場往往依托運(yùn)輸機(jī)場，且機(jī)場的投資建設(shè)依賴政府投資，因此這類機(jī)場能夠確保面向社會(huì)開放;

　　(2)持續(xù)投資能力和較高安全標(biāo)準(zhǔn)。在對機(jī)場的投資方面，由于依托國有資本，這類機(jī)場具有持續(xù)投資的能力，而且在改擴(kuò)建方面能夠獲取地方政府和民航部門的支持。同時(shí)這類通航機(jī)場多依托運(yùn)輸機(jī)場，安全設(shè)施、規(guī)章等與運(yùn)輸機(jī)場無異，能夠確保通航運(yùn)行的安全性;

　　(3)規(guī)劃相容性。由政府經(jīng)營管理的通航機(jī)場在投資建設(shè)方面能夠較好的落實(shí)全省或全國的統(tǒng)一規(guī)劃，從而能夠融入地方綜合交通體系，在政府的支持下承擔(dān)一些涉及民生類的通勤飛行業(yè)務(wù)，也有助于機(jī)場擴(kuò)大通航業(yè)務(wù)量，增加運(yùn)營保障收入。

　　外包類模式的主要缺點(diǎn)體現(xiàn)在國有經(jīng)營的低效率問題，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　(1)經(jīng)營成本高、效率低。在現(xiàn)有的體制下，政府委托國有的機(jī)場管理公司經(jīng)營通航機(jī)場往往存在高投入低產(chǎn)出的問題;

　　(2)機(jī)場積極性低、重視程度不高。由于目前通航業(yè)務(wù)量有限，通用航空帶來的收入有限，作為機(jī)場管理公司對通航業(yè)務(wù)保障重視程度不高，避免通航業(yè)務(wù)對運(yùn)輸業(yè)務(wù)所需資源的侵占。

　　(三)自建自用模式的優(yōu)缺點(diǎn)

　　自建自用類，主要表現(xiàn)為通航企業(yè)自建通航機(jī)場，保障自身通航運(yùn)營業(yè)務(wù)。自建自用類通航機(jī)場目前增速較快，這是在當(dāng)前通航保障能力不足、各類資源限制下企業(yè)的次優(yōu)選擇。通航企業(yè)選擇自建自用機(jī)場是為了解決外部資源保障瓶頸問題，同時(shí)可以憑借自建自用的通航機(jī)場形成獨(dú)特的競爭優(yōu)勢，為客戶提供更好的服務(wù)，因此企業(yè)對投資自建自用通航機(jī)場表現(xiàn)出了較大的熱情。同時(shí)，民營企業(yè)自建自用的通航機(jī)場也能夠以較低的成本實(shí)現(xiàn)運(yùn)營，經(jīng)營效率更高。

　　自建自用模式的突出問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　(1)通用機(jī)場的公共物品屬性難以保證。我國目前發(fā)展通航機(jī)場的主要目的還是通過連點(diǎn)成片解決通達(dá)性的問題，因此必須強(qiáng)調(diào)其公共物品屬性或者公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性。企業(yè)自建通用機(jī)場根本目的仍是自用，據(jù)此形成競爭對手難以模仿超越的核心競爭優(yōu)勢，而這與公共屬性存在沖突;

　　(2)規(guī)劃統(tǒng)一性難以保證。企業(yè)自建自用的通航機(jī)場往往需要符合企業(yè)自身的發(fā)展戰(zhàn)略，因此可能會(huì)與統(tǒng)一的規(guī)劃存在矛盾，在某一具體項(xiàng)目上會(huì)有過度投資或投資不足的風(fēng)險(xiǎn);

　　(3)業(yè)務(wù)量小、虧損嚴(yán)重。由于自建自用的特點(diǎn)，這類通用機(jī)場主要服務(wù)企業(yè)自己的通航運(yùn)營，無法納入地區(qū)綜合交通體系中，投資回收性一般比較差。從目前國內(nèi)的情況來看，自建自用的通航機(jī)場都面臨這比較明顯的虧損;

　　(4)安全性隱患。完全民營的通航機(jī)場盡管也需要接受民航部門的監(jiān)管，但在安全投入的積極性、主動(dòng)性上可能與外包類的國有機(jī)場存在差距。

　　四、促進(jìn)我國通用機(jī)場發(fā)展的建議

　　盡快推出通用機(jī)場補(bǔ)貼政策。規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化的通航機(jī)場體系是通用航空蓬勃發(fā)展的基本前提，是實(shí)現(xiàn)通航通達(dá)性、便捷性的前置條件。通用機(jī)場建設(shè)耗資較大，機(jī)場的公益定位決定了其盈利性差，這決定了政府必須介入通用機(jī)場建設(shè)運(yùn)營。按照十八屆三中全會(huì)的精神，市場在資源配置中要起決定性作用。政府介入要尊重通用航空領(lǐng)域民營資本眾多的現(xiàn)實(shí)，不能走行政命令或國進(jìn)民退的舊路，而應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過補(bǔ)貼政策促進(jìn)機(jī)場建設(shè)。通過制定詳細(xì)的補(bǔ)貼申請、審核、方法、監(jiān)管等標(biāo)準(zhǔn)和流程，確保通用機(jī)場的公益性定位，讓更多的人以低廉的成本享受到通用航空的便利性。

　　盤活存量通用機(jī)場資源。我國現(xiàn)有的399個(gè)通用機(jī)場和臨時(shí)起降點(diǎn)中，有相當(dāng)一部分處于停用甚至廢棄狀態(tài)，此外還存在一定數(shù)量的廢棄軍用機(jī)場。在目前各地發(fā)展通用航空熱情高漲的背景下，嘗試通過軍方、地方政府、通航企業(yè)的合作盤活這類機(jī)場資源能夠有效促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。

　　兼容并包因地制宜的選擇建設(shè)運(yùn)營模式。從目前我國已有和規(guī)劃通用機(jī)場來看，其投資主體、發(fā)展定位、經(jīng)營環(huán)境、空域情況等都存在較大差異。上文的案例也表明，各類機(jī)場面臨的主要困難和阻礙也各有不同。因此，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到并不存在一種最優(yōu)的，或者說普遍適合于各個(gè)機(jī)場的建設(shè)運(yùn)營模式，不能搞一刀切，而是尊重市場主體的選擇，因地制宜的推進(jìn)通用機(jī)場的建設(shè)運(yùn)營。(本文發(fā)表于《國際航空》2014年第4期)

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