2014年5月中下旬，中國民航局網(wǎng)站上發(fā)布了《航班正常管理規(guī)定(征求意見稿)》。由于涉及航班延誤處置問題，一時間關(guān)注甚多，有廣大群眾的質(zhì)疑，也有不少專家學者從不同角度的解析。筆者算業(yè)界首個分析2004年“民航局航班延誤經(jīng)濟補償指導意見”法律性質(zhì)和效果的人，也長期關(guān)注我國航班延誤及糾紛治理問題。近兩日，筆者接到不少媒體采訪，為避免電話采訪的口誤及明晰某些問題，特結(jié)合民航局治理航班延誤的歷史和現(xiàn)狀，對該規(guī)定解析一二，一家之言，僅供參考。

　　該規(guī)定共8章61條，若正式出臺應屬于民航局頒布的規(guī)章。從形式上看，該規(guī)定立法結(jié)構(gòu)完整、邏輯清晰、重點突出，表達明確。從實質(zhì)內(nèi)容上看，既是對已有航班正常管理文件(治理航班延誤問題)的歸納、匯總、明晰，也有一些創(chuàng)新，尤其是針對廣大旅客反應嚴重的問題，如機坪長時間延誤、航班大面積延誤、投訴等，予以專章規(guī)定，頗具重點性和針對性。

　　通讀全文后，筆者感受到該規(guī)定的四個特色或亮點，進一步可歸納為“法制”和“責任”這兩個關(guān)鍵詞。

　　一、延誤治理法制化

　　航班延誤問題是民航運輸?shù)酿蠹玻�是世界民航均要面臨的問題。不過，我國航班延誤問題不僅僅是延誤率或正常率的問題，不是一個數(shù)據(jù)或者航空公司競爭指標，她演變成為航旅之間明顯的對立，甚至演發(fā)為群體性事件，構(gòu)成社會不安定因素。其實，民航局一直在大力治理航班延誤，出臺過許多規(guī)范性文件，最出名的當屬2004年的“航班延誤經(jīng)濟補償指導意見”。近年來尤其加大治理力度，甚至將航空公司的航班正常率與航線、時刻掛鉤，民航人都知道，沒有航線和時刻，那就是喪失市場和生命。可見治理力度之大，處罰之重。然而，延誤依舊存在，延誤糾紛不斷。其中有客觀的原因，如惡劣天氣頻發(fā)，天空日益擁擠，旅客權(quán)益需求增加等，但從法律分析，也源于規(guī)范性文件的低效力或無效力。盡管民航局發(fā)布的規(guī)范性文件對于被管理者(航空公司、機場、空管等)而言是要遵守的，但規(guī)范性文件缺乏法律強制力以及其天然的缺乏法律責任要件導致很多管理措施無法落地，而民航局要依之處罰又缺乏法律依據(jù)。因此，規(guī)范性文件只能以指導、建議、示范的面孔世人，缺乏法律的威儀，治理效果可想而知。

　　該規(guī)定就是對前期若干規(guī)范性文件中的治理措施予以歸納、匯總，使之體系化、明晰化;同時，對于實務糾紛較多的問題，如非航空公司原因?qū)е碌氖及l(fā)航班取消、延誤的旅客食宿費用問題，雖然之前民航規(guī)章《中國民航旅客、行李國內(nèi)運輸規(guī)則》(CCAR271)(簡稱《國內(nèi)客規(guī)》)中有規(guī)定，但實務做法不一，糾紛不斷，該規(guī)定予以了重申和強調(diào)。

　　該規(guī)定將延誤治理法制化，這是依法治國進程在民航的落實和體現(xiàn)。

　　二、延誤責任明晰化

　　該規(guī)定明晰了兩個層面的責任，一個是航空公司與旅客之間的責任。主要體現(xiàn)為第22條，“發(fā)生航班延誤或取消后，承運人或地面服務代理人應當按照下列情形為旅客提供食宿服務。(一)由于機務維護、航班調(diào)配、機組等承運人自身原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，承運人應當向旅客提供餐食或住宿等服務。 (二)由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非承運人原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，承運人應協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費用由旅客自理。(三)航班在經(jīng)停地延誤或取消，無論何種原因，承運人均應負責向經(jīng)停旅客提供餐食或住宿服務。”該條并非本規(guī)定首創(chuàng)，1996年3月1日施行的《國內(nèi)客規(guī)》就有規(guī)定，只不過表述為：“由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非承運人原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，承運人應協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費用可由旅客自理。”一個“可”字模糊了責任邊界，也易引發(fā)糾紛。這次的規(guī)定則明確了不同原因延誤的責任承擔，旅客和航空公司應依法承擔責任，依法維權(quán)。

　　另一個層面是明晰了航班運行各保障單位之間的責任。航空運輸是系統(tǒng)化的活動，航班正常不僅僅需要航空公司的努力，更需要相關(guān)單位的保障。對此，廣大旅客并不清楚，一旦航班不正常就歸咎于航空公司，而航空公司在整個民航體系中直接面對旅客，但背后有其無法控制的因素。而要厘清這些關(guān)系，不是簽訂保障協(xié)議就可以解決的。該規(guī)定明晰了保障單位的義務，尤其是確定了不履行保障義務的法律責任，如，第54條規(guī)定：“地面服務代理人有下列行為之一的，由民航管理部門給予警告，責令改正。逾期不改正的，處以3萬元以下罰款：(一)違反本規(guī)定第十二條，未按照規(guī)定配備足夠相關(guān)設施設備或保障人員，影響航班正常運行的;”其產(chǎn)生的約束力遠大于保障單位與航空公司簽署的協(xié)議或者其他政策性文件。當然，從某個角度而言，也是通過規(guī)章的公開透明讓旅客了解航班正常的不易，了解每一個主體應履行法定義務，為自己的行為負責。

　　三、先進理論、經(jīng)驗推廣化

　　國情不同，航班延誤及延誤糾紛治理方法不同，但是借鑒國外已有的理論經(jīng)驗，并結(jié)合本國多年的實踐摸索，也可以探尋一些較好的治理措施。該規(guī)定中也體現(xiàn)了借鑒國外先進經(jīng)驗，理論轉(zhuǎn)化為實踐，并通過立法予以確認、推廣的特點。如，機坪長時間延誤處置就是借鑒了美國停機坪長時間延誤法案而來，雖然沒有如美規(guī)定般重處，但也是在延誤治理中的有益創(chuàng)新，這也是對旅客大量投訴、質(zhì)疑、批評的回應。

　　一些實務經(jīng)驗教訓也總結(jié)上升為立法，以便今后有法可依，有據(jù)可循。如第38條第三款規(guī)定：“地區(qū)承運人和外國承運人應具備受理中文投訴的能力。”這源自于不少外航不接受中文投訴引發(fā)糾紛。

　　大面積航班延誤處置一章的規(guī)則也較多體現(xiàn)了我國治理航班延誤的經(jīng)驗匯總。

　　四、強化信息建設、重視旅客權(quán)益

　　在航班延誤治理中，延誤信息的通報問題一直是理論和實務的熱點。此次規(guī)定中不乏多處、各方位提到信息建設。如，第十六條：“承運人及其航空銷售代理人在售票時應將旅客聯(lián)系方式等信息準確錄入旅客定座系統(tǒng)，確保能及時告知旅客航班動態(tài)信息。”第二十條：“在掌握航班延誤、取消信息后，各單位應按照各自職責，做好信息告知工作。(一)承運人應通過官方網(wǎng)站、呼叫中心、短信、電話、廣播等方式，及時、準確地向旅客發(fā)布航班延誤、取消信息及航班動態(tài)。 (二)候機樓內(nèi)的公共平臺應向旅客通報航班延誤、取消信息。(三)航空銷售代理人應按承運人要求將航班延誤、取消的信息及時告知旅客。(四)空管部門應及時將天氣狀況、流量控制和航班放行等信息告知承運人和機場。(五)各單位應加強協(xié)調(diào)，確保對外發(fā)布的航班信息一致。”第二十七條：“發(fā)生機坪延誤后，承運人應每30分鐘向旅客告知一次航班動態(tài)信息，包括延誤原因、預計延誤時間等。”

　　另外，字里行間讀出對旅客權(quán)益的保護，尤其是強化旅客投訴的接受和處理，這是化解航班延誤糾紛的有利措施之一。當旅客擁有良好而高效的投訴處理渠道，旅客才會逐步放棄現(xiàn)場維權(quán)。

　　總之，該規(guī)定反映了目前我國航班延誤治理的現(xiàn)狀和主要措施，也創(chuàng)新地提出了一些方法。尤其通過立法強化責任，重點解決針對性問題等規(guī)定是很不錯的，當然，該規(guī)定無法事無巨細、面面俱到，加之，航空運輸?shù)南到y(tǒng)性和延誤治理的復雜性也會不斷產(chǎn)生新的問題，因此，以該規(guī)定為引，需要我們進一步思考航空公司延誤補償規(guī)則的制定、航班延誤原因認定、保障單位具體保障措施、行政檢查處罰實效性等問題。

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