■加快推進京津冀民航協同發展，應盡快成立組織領導機構，研究制訂推動京津冀民航協同發展的指導意見或實施方案。

　　■應以推進機場管理模式改革為突破口，建立京津冀地區統一的運行及管理體系，努力實現機場管理一體化。

　　■京津冀地區協同發展應以推動京津冀主要機場明確功能定位、適度錯位經營、加強協作為重點，通過協同運營，使京津冀核心地區的“三市四場”收到“一市四場”的運營效果，實現“五個一體化”：即規劃一體化、空域一體化、網絡一體化、管理一體化、空地一體化。

　　■應結合實際，因地制宜，做好首都機場功能的疏解與承接。首都機場功能疏解應堅持“三優三分流”的原則，即：優先發展國際和地區航線、優化增量時刻使用效果、優化存量時刻使用效果，分流運營效率低的航線航班、分流貨運航班、分流公務機。

　　民航華北地區管理局課題組

　　自今年初國家將京津冀協同發展確立為國家戰略以來，民航華北地區管理局在前期調研的基礎上，與中國民航大學專家組成課題組，按照民航局對京津冀民航運輸協同發展工作的統一部署和要求，積極赴天津、河北石家莊開展深入調研，與相關省市政府領導以及相關部門和轄區民航企事業單位負責人共商助推京津冀地區民航協同發展之策，完成了《京津冀民航運輸協同發展研究報告》，力爭在推動京津冀協同發展、交通率先突破工作中做到民航先行，機場率先實現協同發展。實現京津冀民航協同發展的目標，對于華北民航轉變發展方式、提高發展質量、推動改革創新、實現互利共贏必將起到重要的作用，華北民航也將迎來難得的發展機遇。

　　充分認識京津冀民航協同發展的重要性、緊迫性和艱巨性

　　京津冀都市圈是我國三大都市圈之一，三地經濟社會聯系密切，交通是推動三地一體化的重要一環。因此，交通一體化被列為先行合作領域。民航業是國民經濟和社會發展的基礎性產業，加強京津冀等都市密集區的機場功能互補、協同發展，對于促進京津冀地區民航事業發展、推動區域經濟發展、實現區域交通一體化具有重要意義。

　　針對華北地區航空運輸面臨著發展不平衡的問題，民航華北局多年來一直持續推動京津冀航空運輸協同發展。早在上世紀90年代，民航華北局就曾做過首都機場航班分流到天津機場的嘗試。1993年，首都機場高峰小時容量只有32架次，設計年旅客吞吐量僅有750萬人次，而當時首都機場的實際旅客吞吐量已達到1028.9萬人次。為緩解首都機場航班擁擠壓力，整合轄區機場資源，解決北京首都機場“吃不了”與天津機場“吃不飽”的問題，民航華北局提出了“天津分流”的思路，得到了民航局的批復。但由于當時京津地面交通不方便等多種原因，很多航空公司不愿把部分航班分流到天津機場，所以最后分流到天津的航班寥寥無幾，天津分流的結果并不盡如人所意。

　　經過相當長一段時間探索，在轄區航空運輸發展不平衡的問題已成為制約地區發展的瓶頸的情況下，2012年，民航華北局提出了京津冀民航協同發展，與民航大學相關專業的專家組成課題組，著重解決首都機場“吃不了”與周邊機場“吃不飽”的問題，突破地區發展的制約瓶頸，實現華北地區民航又好又快發展。

　　近年來，北京的航空運輸市場發展迅猛，市場需求與北京地區機場保障能力不強的矛盾日益突出，特別是首都機場航班時刻增容受限的情況日益嚴重。民航局局長李家祥在接受媒體采訪時表示，首都機場每天有近400架次航班無法滿足起降需求，若按每班150人計算，一年將有2190萬人次旅客無法安排，約占2013年華北地區旅客吞吐量的17.15%。首都機場已近4年旅客吞吐量的指標低于行業發展的平均水平。另據預測，2018年北京地區旅客吞吐量將達到1.32億人次，北京地區兩個機場高峰小時容量將達到158架次，遠超出首都機場目前預測的運行94架次與南苑機場9架次的容量之和。北京新機場預計將在2018年建成，2014~2018年，北京地區航空市場需求仍將以較快的速度增長。因此，在北京新機場建成之前，必須采取切實有效措施，分流北京地區部分航班，緩解北京航空市場供求壓力。

　　同時，天津、石家莊兩座機場近幾年一直“吃不飽”。這兩座機場擴建工程均已投產，兩座機場的設計能力分別提高到年旅客吞吐量3000萬人次和2000萬人次。2011年，天津機場和石家莊機場的旅客吞吐量分別為755萬人次和402萬人次。按照一定的發展速度推算，“十二五”末期，兩座機場的利用率低于50%。

　　民航華北局考慮通過政策引導和市場化運作，將首都機場承載不下的部分航班引導至天津、石家莊兩座機場，一方面會緩解北京首都機場的運行保障壓力，增強華北民航與世界的競爭力，促進首都機場的國際航空樞紐建設，另一方面又能夠充分利用現有資源促進天津、石家莊的民航發展。

　　2012年10月，民航華北局從滿足北京地區航空市場需求，緩解首都機場運輸壓力，實現京津冀地區機場優勢互補、資源共享的角度出發，根據《國務院關于促進民航業發展的若干意見》中提出的“要整合機場資源，加強珠三角、長三角和京津冀等都市密集地區機場功能互補”的要求，以及民航局與地方政府簽署的《關于加快推進天津民航發展會談紀要》《關于加快推進河北民航發展會談紀要》精神，組織開展了京津冀民航運輸協同發展前期研究和推進工作。

　　在此基礎上，民航華北局知難而上，赴天津機場、石家莊機場、首都機場、南苑機場開展了多次調研并參加了北京市與河北省、天津市就交通一體化發展召開的專題座談會。在綜合分析華北地區“三地四場”民航發展不平衡現狀、科學預測本區域民航運輸增長趨勢的基礎上，自2013年11月以來，民航華北局將京津冀地區民航運輸協同發展確定為促進華北民航又好又快發展的課題進行專題調研。同時，民航華北局向民航局提出了把京津冀民航運輸協同發展上升為民航戰略的建議，以及對首都機場、北京新機場、北京南苑機場、天津機場、石家莊機場科學定位、合理分工，以市場為導向，加強政策引導，實現不同航線航班在京津冀地區機場間合理配置的思路和措施。特別是在北京新機場投入使用之前，要進一步發揮北京南苑機場、天津機場、石家莊機場在京津冀區域發展中的重要作用，加強京津冀聯動，促進京津冀地區民航運輸協同發展，以滿足北京地區航空市場需求，促進北京首都國際大型復合航空樞紐建設，增強北京航空樞紐國際競爭力。隨后，民航華北局與中國民航大學組織的課題組，完成了《京津冀民航運輸協同發展研究報告(討論稿)》。

　　經過多年的探索和艱難的推進，民航華北局深刻認識到：導致天津分流不理想和推進京津冀民航運輸協同發展速度緩慢的主要原因是單兵突進，單個產業、單項推進難以解決問題，并存在頂層設計缺乏、認識不深、站位不高、外部環境不具備條件等問題。實現京津冀民航運輸一體化，協同發展、整體推進、頂層設計才是根本出路。

　　緊緊抓住京津冀民航協同發展的歷史機遇

　　北京首都國際機場作為“中國第一國門”，已成為一座亞洲第一、全球第二的世界級繁忙機場，其航班正常性和國際門戶建設在國內外的影響越來越大。近年來，由于京津冀地區空域環境的復雜性和飛行流量的增加，首都機場的航班正常性水平呈現不斷下降趨勢。2012年和2013年上半年，首都機場的航班正常率按我國民航航班正常統計口徑計算，不到70%，與全國民航“十二五”規劃中提出的80%的正常率水平差距較大，也與社會公眾的期望和要求差距較大，與京津冀地區在國家經濟和社會發展中的地位并不相稱。

　　同時，受多方面因素影響，首都機場旅客吞吐量增長速度急劇放慢。2014年上半年，國內十大繁忙機場增速排名最慢的仍然是首都機場，旅客吞吐量增長只有1.9%。上海浦東機場和虹橋機場2013年旅客吞吐量與首都機場還有100萬人次的差距，而今年上半年上海兩場的旅客吞吐量比首都機場多150萬人次。同時，上海兩座機場的發展勢頭非�？�。今年上半年上海虹橋機場旅客吞吐量增長了10%，上海浦東機場旅客吞吐量增長了7.8%，均大大快于北京首都機場的增長速度。北京首都機場生產增長緩慢的原因，與機場容量飽和有很大關系。很多航班，特別是一些國際遠程航班欲增加航線卻申請不到航班時刻。由此，首都機場大型復合國際航空樞紐建設受到了制約，首都的國際門戶優勢沒有發揮出來。

　　這就要求民航華北局從源頭抓起，調整京津冀地區各機場飛行流量，優化首都機場航線航班結構，按各機場保障能力安排航班，以提高資源和運行流量匹配度，提高京津冀地區機場航班正常性水平。

　　自2013年5月以來，習近平總書記就京津冀協同發展多次作出重要指示。在天津考察時，習總書記提出要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”;在北戴河主持研究河北發展問題時，提出要推動京津冀協同發展實現一體化;在北京調研時要求，北京要明確城市戰略定位，堅持和強化首都是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的核心功能，要調整、疏解非首都核心功能，遏制城市“攤大餅”式發展;2014年2月26日，在專題聽取京津冀協同發展工作匯報時，強調三地協同發展是重大國家戰略，要求著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡。由此可見，京津冀民航運輸協同發展成為實現交通先行、構建現代化交通運輸網絡的需要，是國家戰略的重要組成部分。京津冀協同發展戰略的確立和實施為民航協同發展提供了外部環境支撐，京津冀一體化戰略為民航協同發展提供了難得的發展機遇。

　　近幾年，天津機場、石家莊機場及高速鐵路等基礎設施逐步完善，北京新機場建設已經啟動，為京津冀民航協同發展提供了物質基礎。華北地區4座機場積極推進京津冀民航運輸協同發展工作，首都機場一方面著力加強首都機場資源挖潛工作，另一方面大力推進北京新機場建設。北京南苑機場正著手進行低成本運營轉型。河北機場在京石高鐵全線貫通后，即推出空鐵聯運產品，高鐵正定機場站專設了1500平方米空鐵聯運換乘服務區。另據了解，從北京等8座城市乘坐高鐵至石家莊機場乘機的旅客數量，2013年為15.6萬人次，2014年有望突破30萬人次。天津機場自去年著力實現旅客吞吐量沖千萬人次目標以來，積極增加航線航班，2013年旅客吞吐量超過1000萬人次。今年5月，天津機場在北京南站的城市候機樓開始運營，為北京旅客到天津乘機提供了便利。今年8月28日，天津機場24.8萬平方米T2航站樓和11萬平方米地下交通中心正式啟用。天津火車站至天津機場的地鐵2號延長線也已接入航站樓，旅客從北京南站到達天津機場也僅用75分鐘。京津城際列車至天津機場預計于2015年底建成通車，從北京南站出發45分鐘可抵天津機場。天津機場T2航站樓啟用后，天津機場將形成雙樓、雙航站區、雙跑道運營格局，年旅客吞吐量可達3000萬人次。

　　隨著京津冀三地加速融合，大規模促進城市功能疏解、產業轉移、人員流動，交通一體化全面提速，必將為京津冀民航協同發展注入新的活力。京津冀協同發展作為重大國家戰略，是從國家層面進行頂層設計和統籌推動的。機場與港口、沿海和內地加快互聯互通，將凸顯民航在區域綜合交通體系中主要交通節點的地位，增強民航對民間和國外資本投資的吸引力。盤活天津機場、石家莊機場航空保障存量資源，緩解首都機場航空資源壓力，將大大促進航空資源的合理布局和充分利用，推動華北民航產業均衡協調發展。同時，隨著河北省張家口、秦皇島、唐山、保定等支線機場“毛細血管”的疏通，將為通用航空異軍突起創造有利條件。

　　加快推進京津冀民航協同發展的對策思考

　　借鑒英國倫敦、法國巴黎、美國紐約、日本東京、韓國首爾等機場以及我國上海機場系統運營情況的經驗，以及近年來對京津冀民航協同發展的可行性研究，民航華北局對加快推進京津冀民航協同發展有幾點思考。

　　思考一：立足長遠、立足全局，加強頂層設計，統籌協調，綜合施策。

　　京津冀一體化是一項大工程，不可能一蹴而就，民航協同發展也是一項長期任務。民航在京津冀一體化發展戰略中是一個先行者的角色，必須有先行先試、勇于擔當的精神，要有一個強有力的組織機構，統一領導指揮。另外，京津冀三地機場基礎設施功能滯后，供需不配套、不協調，缺少一體化的整體設計、功能分工。機場布局、航線網絡規劃需要適應區域經濟社會結構調整的需要。而且北京兩座機場的功能分工尚未考慮，在綜合交通運輸體系中尚未成為有效節點。

　　因此，在加快推進京津冀民航協同發展過程中，應首先盡快成立組織領導機構，研究制訂推動京津冀民航協同發展的指導意見或實施方案。加強京津冀民航運輸協同發展頂層設計，積極爭取國家“財政政策、投資政策、項目安排”等方面的政策支持，明確不同階段的工作重點和責任分工。根據各機場定位及航線網絡來優化方案，優化京津冀地區航線航班編排和網絡結構，有計劃引導首都機場航班至天津、石家莊、南苑3座機場，實現“騰籠換鳥”，使京津冀地區民航“三市四場”收到“一市四場”效益。

　　京津冀機場群內部結構不合理，集中度過高，機場群地理分布不科學。首都機場、天津機場、石家莊機場構成了一個“三角形”，其中心地帶——河北環京津周邊地區——是機場分布真空區。民航協同發展仍然存在不協同的“硬骨頭”。京津冀3座機場管理不協同，一體化就無法實施。因此，應以推進機場管理模式改革為突破口，建立京津冀地區統一的運行及管理體系，努力實現機場管理一體化。應加快推進京津冀地區空域一體化，充分考慮京津冀地區各機場規模與空域資源的密切關系和軍、民航機場間的相互制約因素，借鑒國際先進經驗，改變現有航路航線格局，推進航路單向運行，應用單向循環思路，優化現有航路航線網絡結構，重新規劃華北地區空域結構，徹底解決航路航線網絡相對進出、交叉會聚的問題，實現進離場航線及時、有效分離。

　　思考二：抓住重點，以點帶面，積極作為。

　　國內外已有的區域多機場系統協同發展的經驗顯示：協同發展是區域多機場系統生存和發展的必經之路;多機場系統協同發展的重點是運營業務協同，核心是機場正確定位，適度錯位經營。

　　因此，京津冀地區協同發展應以推動京津冀主要機場明確功能定位、適度錯位經營、加強協作為重點，通過協同運營，使京津冀核心地區的“三市四場”收到“一市四場”的運營效果，實現“五個一體化”：即規劃一體化、空域一體化、網絡一體化、管理一體化、空地一體化。

　　第一，根據北京政治、文化、國際交流和科技創新中心的城市定位，可考慮將首都機場的功能定位為輻射全球的大型國際航空樞紐。

　　第二，根據北京的城市定位以及北京航空運輸需求規模大、可支撐多座大型樞紐機場的運營，首都機場與北京新機場之間距離較遠的特點以及北京新機場建成后，年旅客吞吐量可達4500萬人次，2025年可達7200萬人次，遠期年旅客吞吐量可達1億人次的保障能力。建成投入運營后，將在北京形成“一市兩場”的格局，可考慮將北京新機場定位為大型國際樞紐機場。

　　第三，根據南苑機場的地理位置、機場情況及航空公司的戰略定位，可考慮將北京南苑機場定位為北京新機場在建成之前，彌補北京首都機場容量不足的支線機場、北京首都機場的輔助機場、分流機場，發揮對首都機場拾遺補缺作用。

　　第四，根據天津市的城市性質、經濟社會發展水平、航空運輸發展基礎，以及國家相關政策，可考慮將天津機場定位為區域性樞紐機場、中國北方國際航空物流中心、北京首都機場的備降機場和分流機場。

　　第五，結合河北省經濟發展水平，以及地面交通條件便捷等特點，可考慮將石家莊機場定位為華北地區大眾化航空樞紐機場、華北地區航空貨運及快件集散中心、北京首都機場的備降機場和分流機場。

　　思考三：結合實際，因地制宜，做好北京首都機場功能的疏解與承接。

　　鑒于北京首都機場國際樞紐的性質，為增強首都機場國際競爭力，首都機場功能疏解應堅持“三優三分流”的原則，即：優先發展國際和地區航線、優化增量時刻使用效果、優化存量時刻使用效果，分流運營效率低的航線航班、分流貨運航班、分流公務機。

　　優先發展國際和地區航線，即加快首都機場國際和地區航線發展速度，完善國際和地區航線網絡，增加國際和地區航線所占市場份額，力爭到2018年首都機場國際和地區航線起降架次占比達到30%，年旅客吞吐量占比達到35%。

　　優化增量時刻使用效果，即考慮將首都機場新增航班時刻的80%~100%用于國際航線，按照新開航國家、新開航城市、客座率高于80%的國際航線的優先順序進行分配。

　　優化存量時刻使用效果，即每年調整減少一定比例(如1%~1.5%)的國內航班量，將航班時刻調整到國際航線或高效國內航線上。例如，對于國內非省會、非重點旅游城市的二、三線城市機場，在北京首都國際機場每日航班達到往返各3班以上的，考慮調整部分航班至天津、石家莊兩座機場。

　　分流運營效率低的航線航班。主要指通過政策引導與市場化運作的“組合拳”，將運營效率相對較低的航線航班分流到天津機場和石家莊機場。根據測算，如果將首都機場每周運營效率較低的100個國內航班時刻用于國際航線。按2013年國際航線每航班可供座位數224個，客座率70%，平均每架次旅客運輸量為157人次計算，全年可運輸旅客81.4萬人次。相比將以上時刻用于國內航線運輸，旅客量將多48.1萬人次，增長157%。

　　分流貨運航班，即將首都機場高峰時間段的部分貨運航班分流到天津機場、石家莊機場。今后首都機場高峰時間段原則上不新增貨運航班。

　　分流公務機，一是將新增在首都機場設立的公務機公司申請引導至天津機場、石家莊機場，二是將新增首都機場公務機飛行申請引導至天津機場、石家莊機場，三是推動北京周邊公務機機場建設。

　　天津機場、石家莊機場承接北京首都機場溢出功能，一是要積極主動與首都機場和各航空公司溝通，積極引導航空公司增加天津機場、石家莊機場航班，增強網絡通達性;二是配合地方政府和鐵路部門，加快推進城際鐵路和地面交通配套設施建設，增強空鐵聯運能力和地面交通便利性;三是加快推進航空物流園區建設，吸引國內外知名航空貨運公司落戶天津機場、石家莊機場，進一步拓展航空物流增值服務，延伸航空物流產生鏈，建設航空物流中心。四是利用收費價格杠桿，引導國際、國內低成本航空公司航班、支線飛機運營航班至天津機場、石家莊機場運營。五是采取措施，積極吸引航空郵件、快件及國際貨運航班至天津機場、石家莊機場運營。另外，進一步發揮北京南苑機場輔助機場作用，承接北京首都機場溢出的航空運輸需求。

　　思考四：加強政策研究和政策支持，充分發揮好市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的作用。

　　從國內外已有的區域多機場系統的協同發展經驗可以看出，政府部門在推動多機場系統協同發展中起著重要作用，市場化運作是多機場系統協同運營的主要途徑。

　　因此，鑒于京津冀民航發展目前還缺乏組織保障和政策文件的支持，跨部門、跨地區的協調尚未深入開展，各種支持政策尚未出臺的實際情況，應密切關注、加強研究國家相關政策，特別是抓住習總書記提出“七個著力”后國家相關部門即將制定出臺的規劃、政策，為民航發展爭取相關政策。此外，民航作為綜合交通體系的一部分，應加強與鐵路、公路等其他交通部門的溝通聯系，共同推進區域交通一體化。

　　應加強對機場收費政策的研究，改革機場收費項目定價機制，以市場化定價為導向，根據各機場的功能定位，適當調整機場航空性業務收費，對非航空性業務重要收費由政府指導價變更為市場調節價，給予市場參與者更大的價格形成參與權，以利于建立與各自機場功能定位相適應的收費價格體系，突出各機場間的差異化。

　　應協調地方政府提供更多的區域經濟政策支持。除了航線航班補貼外，地方政府還可通過改善機場周邊地面交通條件、大力發展符合當地市場需求的航空經濟業態，如旅游、會展、商貿、物流，以及提供人才、土地、信息，簡化行政管理程序，支持京津冀地區航空運輸的協同發展。同時，加大政府資金支持力度，建議對分流至天津機場、石家莊機場的航班，減免征收部分民航發展基金。

　　推動京津冀地區民航運輸協同發展，是貫徹落實習近平總書記在京津冀協同發展座談會上講話精神、《國務院關于促進民航業發展的若干意見》，以及民航局與天津市和河北省分別簽署的《關于加快推進天津民航發展會談紀要》《關于加快推進河北民航發展會談紀要》的具體舉措。京津冀地區民航運輸的協同發展，對于滿足北京地區航空市場需求，緩解首都機場壓力，提高航班正常率，穩步提高服務質量，促進整個京津冀地區民航業持續健康發展將起到積極的促進作用。

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