軍方出于國防需要而控制空域，與民航迅猛發(fā)展之間的矛盾，并非中國獨有。較早在天空建立軍民協(xié)調(diào)機制的是美國。歐洲則克服了20多個國家條塊分割的難題，逐漸實現(xiàn)“同一片天空”。日本的空域協(xié)調(diào)問題超越了內(nèi)政，涉及外交，卻也通過協(xié)商找到解決方案。同為發(fā)展中大國的印度，與中國情況最為相似。但印度民航為爭取共享空域與軍方談判十多年后，終于在2013年初見成果。

　　各國實踐證明，在和平時期，軍民航之間通過制度設(shè)計和信息與技術(shù)保障共享空域，完全可以實現(xiàn)。飛行安全和軍事信息的保密，都沒有成為開放天空的障礙。

　　美國：特殊受限空域只有10%

　　與中國的情況相反，美國的空域一直處于開放的狀態(tài)，直到一起撞機事故之后，才設(shè)立聯(lián)邦航空署(Federal Aviation Agency)，重新架構(gòu)了軍民一體化的空域管理體制。聯(lián)邦航空署后改名聯(lián)邦航空管理局(FAA)，并入后來成立的交通部。

　　根據(jù)法律規(guī)定，F(xiàn)AA的職責(zé)包括監(jiān)管使用美國空域的民航和軍航，協(xié)調(diào)空域的交叉使用，以保障安全和效率。此外，F(xiàn)AA也有責(zé)任設(shè)計一套統(tǒng)一的空中交通管控和導(dǎo)航體系，供軍航和民航使用。

　　軍民航統(tǒng)一的空域使用框架，從一開始就是美國航空管理的基因。

　　雖然美國軍方對20%的空域有管控權(quán)，但通過國防部與FAA之間的備忘錄，這些空域會在軍方不需要使用的時候開放給民航，特別是在主要假日空中交通繁忙時期。

　　民航受限的特殊區(qū)域包括在白宮、國會山這類重要地點上空所設(shè)“禁飛區(qū)”、武器發(fā)射范圍內(nèi)所設(shè)“限飛區(qū)”，或為一些軍事演習(xí)設(shè)置的“軍事行動區(qū)”。動態(tài)地圖顯示，這些特殊區(qū)域占美國空域的10%左右。即使是限飛區(qū)和軍事行動區(qū)，也不完全向民航關(guān)閉，只要有條件保障安全，即使軍事訓(xùn)練進行時民航同樣可以穿越。

　　FAA發(fā)言人瓊斯(Tammy Jones)曾介紹，美國的空域大多可供軍用和民用飛機共同使用，在實際操作中，“商業(yè)航班其實可以使用所有空域”，例外的只有當(dāng)軍方需要在某個特定時間使用某塊特定空域時。

　　開放的空域給美國民航提供了充分的發(fā)展條件和空間。美國交通部統(tǒng)計，美國2012年飛機準(zhǔn)點率約為80%。細(xì)究飛機誤點的原因，因空域系統(tǒng)調(diào)度而誤點的比例，從2003年的36.5%降到2012年的22.5%，顯示FAA在軍方與民用空域協(xié)調(diào)有了更好的成果。

　　歐洲：天空無國界

　　上世紀(jì)90年代的歐洲，同樣經(jīng)歷過航班嚴(yán)重延誤的痛苦。1999年，歐盟有超過30%的航班起飛時間延誤半個小時以上。歐洲的問題在于，各國面積小，民航需求又大。每個國家都有自己的空管體系。飛機飛越歐洲，飛行員有時每隔十幾分鐘就要變換一次雷達頻率，才能和不同國家的空管人員對話。

　　另一個問題就是軍方占用空域的限制。“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，歐洲的空中軍事活動大大減少，一些利用率不高的演習(xí)區(qū)域幾乎停用，但歷史遺留的軍事布局仍在影響歐洲。比如，法國東北角一個代號CBA1的軍事基地，其上空的軍事保留區(qū)就擋住了倫敦飛往法國北部的民航通道。

　　與中國今天面臨的情況類似，面對民航的高速增長，開放軍事保留空域是當(dāng)時歐洲必須攻克的堡壘。

　　歐洲有一套好的制度底子。上世紀(jì)60年代就成立的歐洲空中導(dǎo)航安全組織(Euro Control，下稱歐控組織)一直在負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)軍用和民用航空。上世紀(jì)80年代初，歐控組織提出了“空域靈活使用”(Flexible Useof Airspace)的概念。空域不再被指定為純“民用”或純“軍用”，而被視做一整個連續(xù)的空間，根據(jù)用戶需求分配。對空域進行任何隔離都是暫時性的。如今，隨著歐盟一體化深入，歐盟空域也不再按國境線分隔。

　　在這個概念提出前，歐洲的軍事訓(xùn)練區(qū)域完全對民航關(guān)閉。上世紀(jì)80年代起，情況逐漸改變。一些歐洲國家開始在“保留空域”名稱前加上“臨時”一詞，意味著軍方不再對這些空域享有獨家使用權(quán)，只在需要開展軍事演習(xí)或行動時暫時使用。

　　要推廣這種“空域靈活使用”的原則，需要有強大的政治支持和制度保障。發(fā)起改革的，是1999年成為歐盟委員會交通與能源委員的西班牙女政治家德帕拉西奧(Loyolade Palacio)。

　　德帕拉西奧提出了“歐洲共同天空”(Single European Sky)的動議，旨在消除歐洲空域的國境分割，同時加強軍用和民用航空的協(xié)調(diào)。

　　2004年和2005年，歐盟又頒布法令，“歐洲共同天空”和“空域靈活使用”原則有了法律依據(jù)。遵守這些原則成為歐盟各國的法定義務(wù)。為確保落實，歐盟每年還對各國執(zhí)行情況進行評估并公布結(jié)果。

　　“至今，歐洲大部分國家已經(jīng)建立起了一個軍民用航空互相協(xié)調(diào)的文化。”歐控組織在回復(fù)財新記者提問時說。哪些空域?qū)儆?ldquo;保留空域”，都會在各國的《航空資料匯編》中發(fā)布。軍方什么時候使用保留空域，什么時候不使用，也都會定期通報。

　　從歐洲經(jīng)驗看，“空域靈活使用”的貫徹執(zhí)行要求各成員國設(shè)立高級別的空域政策機構(gòu)，并有足夠權(quán)限在軍航和民航之間協(xié)調(diào)。

　　2011年的中國民航發(fā)展論壇上，DFS首席執(zhí)行官兼董事會主席卡登(Dieter Kaden)稱，軍民航空管一體化的過程“是一個政治上的決定”。他認(rèn)為，中國“需要政治上或者高層的一致性意見，來決定以后的道路”。

　　日本：被空難改變的天空

　　日本國土面積小、人口密度大，自然也遇到了空域資源不足的問題。麻煩的是，使用日本空域的不僅有民航和日本自衛(wèi)隊，還有對日本負(fù)有防衛(wèi)義務(wù)的駐日美軍。發(fā)生在1971年的一次空難，成為了日本打開天空的契機。

　　東京大學(xué)航空宇宙工程學(xué)專家鈴木真二教授告訴財新記者，日本的民航、自衛(wèi)隊和美軍使用空域原本各自為政。但1971年雫石空難后，日本開始改革，在民航與軍方之間實行信息共享。

　　更重要的是，這之后自衛(wèi)隊明確了避免與民航搶占空域的原則。日本國土交通省航空局管制課官員告訴財新記者，“雫石空難發(fā)生后，日本確立避免在與民航空域重合處建立軍事訓(xùn)練空域的方針。為減少對民航的干擾，自衛(wèi)隊將幾乎所有的訓(xùn)練都轉(zhuǎn)移到海上進行。”

　　這位官員還稱，日本在民航與軍航之間不存在哪方主導(dǎo)的問題。防衛(wèi)省與國土交通省之間地位平等，相互讓步。“自衛(wèi)隊更靈活，不太會主張自己權(quán)利。”據(jù)他介紹，即使在自衛(wèi)隊的空域，也會設(shè)置民航通過的空域。而民航也會應(yīng)自衛(wèi)隊的要求調(diào)整航線。

　　與駐日美軍的談判要更艱難一些。位于東京以西的橫田空軍基地是駐日美空軍司令部所在地。橫田空軍基地曾對于東京及其他八縣的大部分空域有管控權(quán)。“二戰(zhàn)”之后，雖然美軍多次向日方歸還部分空域，但仍難以滿足民航增長的需要。由于美軍對空域的壟斷，民航可飛空域狹窄，對飛行員和空管人員都是巨大挑戰(zhàn)，航機距離過近的情況時有發(fā)生。

　　1999年當(dāng)選東京都知事的石原慎太郎提出“橫田基地軍民共用”，要求逐步歸還橫田基地，歸還前美軍與日本民航可以共同使用該基地。2001年，石原聯(lián)合其他八個縣的領(lǐng)導(dǎo)人要求日本中央政府與美方談判，釋放橫田空域。

　　在日美協(xié)定的框架下，兩國展開談判。前述國土交通省官員告訴財新記者，2005年起，日本在福岡的空中交通管理中心設(shè)立了軍方聯(lián)絡(luò)點，防衛(wèi)省派遣聯(lián)絡(luò)官進駐。在軍事訓(xùn)練空域不使用時，民航可以穿行，從而縮短航行距離，特別在周末和夜間，往往都向民航開放。比如，夜間客機從美國飛到仁川或北京時，可以直線穿過日本空域。

　　自1971年以來，美日安全保障合同委員會先后八次部分歸還橫田空域給日方。最新一次的2008年9月，美軍向日方歸還了原管控空域的50%——相當(dāng)于整個橫田空域的20%。這次歸還使日本的航空公司節(jié)省了飛行時間，據(jù)估計每年可節(jié)約180億日元(約合11億元人民幣)的燃油成本。

　　印度：終成正果

　　印度和中國一樣，人口眾多、國防形勢復(fù)雜、經(jīng)濟增長需求強勁，印度的軍民空管合作也是“千呼萬喚始出來”。2013年3月，印度內(nèi)閣安全委員會(CCS)終于通過了民航部提出的“空域靈活使用”原則框架。軍民雙方十余年來的談判修成正果。

　　印度民航部稱，實行“空域靈活使用”理念后，在七對機場之間可以實行直線航行，包括德里和孟買。每年可節(jié)約2029噸燃油，減少二氧化碳排放6394噸。印度國防部最終同意了民航部的建議，條件是“確保系統(tǒng)中有足夠的保障措施，防止軍事信息的無意泄露，關(guān)于軍事航空活動的任何信息的傳播要建立在‘需要知道’基礎(chǔ)上”。

　　與中國類似，印度軍方過去對印度空域有主導(dǎo)權(quán)，印度35%的空域在軍方控制之下。和日本一樣，觸發(fā)改革的也是一起空難。1996年11月12日，從英迪拉·甘地國際機場起飛的沙特阿拉伯航空763號班機，與正準(zhǔn)備降落該機場的哈薩克斯坦航空1907號班機，在新德里附近的哈里亞納邦查基達里(Charkhi Dadri)上空相撞，349人全部罹難。這是航空史上最嚴(yán)重的空中相撞事故。

　　事故之所以發(fā)生，是哈薩克斯坦航空飛行員與印度空管人員交流出現(xiàn)問題，未能按照空管人員指示高度飛行。但深究原因，也因為印度空軍占用了新德里附近的大部分空域，故新德里無法區(qū)分進場和離場航線，只能使用同一條空中通道進場和離場。事故調(diào)查報告建議，應(yīng)減少新德里附近印度空軍專有使用的空域。

　　進入21世紀(jì)，印度民航的高速發(fā)展更凸顯改革緊迫性。至遲從2003年開始，印度民航部就與印度空軍談判，要求開放部分空域給民航，但進展緩慢。

　　改革緩慢要付出經(jīng)濟代價。2006年，國際航空運輸協(xié)會(IATA)與中國簽訂協(xié)議，經(jīng)喜馬拉雅山脈以北中國境內(nèi)上空，開辟連接歐亞的新航路。新航路顯著縮短了飛行時間。原本印度上空有可能開辟出一條比中國更短的航路，但因軍方占用空域而導(dǎo)致了不必要的延長。這意味著，印度因此失去了估計每年15億到25億印度盧比(約合1.56億到2.60億人民幣)的“過境費”。

　　2013年，印度國防部與民航部就“空域靈活使用”的框架最終達成一致。第一步將建立“國家高級別空域政策機構(gòu)”(NHLAPB)，任務(wù)是進行戰(zhàn)略性規(guī)劃，重新評估各利益相關(guān)方對國家空域的使用需求。印度民航部將主持這一高級別機構(gòu)的工作，同時有來自國防部、印度空軍、海軍、印度空間研究組織、印度機場管理局、民航總局等機構(gòu)的代表參加。

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