據(jù)《瞭望東方周刊》報(bào)道，全球每賣出10架民用無(wú)人機(jī)，就有7架為中國(guó)制造。目前，無(wú)人駕駛飛機(jī)(下稱無(wú)人機(jī))廣泛應(yīng)用于應(yīng)急救援、環(huán)境監(jiān)測(cè)、航拍測(cè)繪等多個(gè)領(lǐng)域，近期有向互聯(lián)網(wǎng)、物流等新領(lǐng)域發(fā)展的趨勢(shì)，前景廣闊。但也要看到，民用無(wú)人機(jī)存在法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡快出臺(tái)民用無(wú)人機(jī)法律規(guī)范。這不僅是保護(hù)企業(yè)和消費(fèi)者的需要，更是行業(yè)發(fā)展的必備前提。

　　民用無(wú)人機(jī)的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　民用無(wú)人機(jī)的問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是民用無(wú)人機(jī)的法律屬性不明。民用無(wú)人機(jī)是否屬于航空器目前沒(méi)有明確的規(guī)定。航空器是一種特殊的動(dòng)產(chǎn)，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)其作了規(guī)定，比如物權(quán)法第24條規(guī)定，船舶、航空器和機(jī)動(dòng)車等物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。民用航空法對(duì)民用航空器優(yōu)先權(quán)、適航管理等作出規(guī)定。刑事領(lǐng)域?qū)�航空器也有一些特殊的�?guī)定。但是，由于民用無(wú)人機(jī)的法律屬性不明晰，不僅難以進(jìn)行統(tǒng)一的登記管理，而且在出現(xiàn)法律糾紛時(shí)，適用普通不動(dòng)產(chǎn)的法律制度還是適用航空器的法律制度也成為難題。二是民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)則尚不健全。由于無(wú)法進(jìn)行妥當(dāng)監(jiān)管，民用無(wú)人機(jī)有被濫用的可能。這是各國(guó)對(duì)民用無(wú)人機(jī)發(fā)展普遍擔(dān)憂的問(wèn)題，也是民用無(wú)人機(jī)企業(yè)未來(lái)規(guī)�；�發(fā)展和應(yīng)用領(lǐng)域受到限制的主要原因。

　　目前來(lái)看，民用無(wú)人機(jī)應(yīng)用可以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè):第一，可能被用于違法行為。第二，飛行時(shí)對(duì)其他飛行物和地面人員可能構(gòu)成安全隱患。民用無(wú)人機(jī)違規(guī)飛行對(duì)民航客機(jī)產(chǎn)生影響的事件以及危及地面人員生命財(cái)產(chǎn)安全的事件，已屢見(jiàn)報(bào)端。

　　各國(guó)監(jiān)管情況及爭(zhēng)議

　　由于民用無(wú)人機(jī)在民用領(lǐng)域發(fā)展較晚，各國(guó)關(guān)于民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則都處于起步階段。對(duì)民用無(wú)人機(jī)應(yīng)該采用什么樣的監(jiān)管政策，目前仍處于激烈的博弈狀態(tài)。支持寬松監(jiān)管的主要是使用商家和生產(chǎn)商。他們認(rèn)為，對(duì)無(wú)人機(jī)嚴(yán)格監(jiān)管不利于民用無(wú)人機(jī)的發(fā)展;而支持嚴(yán)格監(jiān)管的一方認(rèn)為，必須充分考慮公共安全。

　　英國(guó)現(xiàn)行的無(wú)人機(jī)管理辦法由英國(guó)民航局制定，禁止無(wú)人機(jī)接近繁忙航道的150米附近范圍;無(wú)人機(jī)必須距離任何航空器至少50米以上;禁止使用重量超過(guò)20公斤以上的無(wú)人機(jī)，不到20公斤的無(wú)人機(jī)可以在操縱者視線范圍之內(nèi)使用。英國(guó)上議院歐盟委員會(huì)近期發(fā)表了有關(guān)民用無(wú)人機(jī)的報(bào)告，列舉了無(wú)人機(jī)的好處，例如適合“執(zhí)行單調(diào)、骯臟以及危險(xiǎn)的工作”，建議歐盟實(shí)施統(tǒng)一的擁有人登記制度。該報(bào)告指出，為了確保無(wú)人機(jī)不會(huì)被用于非法用途，在初始階段應(yīng)該實(shí)行企業(yè)和其他專業(yè)使用者的登記制度，然后逐步擴(kuò)大到所有的使用人。這份報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)建立資料庫(kù)，以便官方追蹤和管理無(wú)人機(jī)的使用，以及無(wú)人機(jī)的飛行范圍。

　　法國(guó)曾發(fā)生多起身份不明的微型無(wú)人機(jī)夜闖巴黎事件，法國(guó)政府準(zhǔn)備采取多項(xiàng)反擊措施加以控制，比如在雷達(dá)的協(xié)助下，開(kāi)展測(cè)試新型偵測(cè)攔截?zé)o人機(jī)的實(shí)驗(yàn)活動(dòng)，以對(duì)這些非法侵?jǐn)_法國(guó)領(lǐng)空的行為進(jìn)行偵測(cè)和遏制;通過(guò)對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行登記注冊(cè)、強(qiáng)制保險(xiǎn)，安裝空中可追蹤芯片，填補(bǔ)現(xiàn)行法規(guī)中的管理漏洞。與此同時(shí)，法國(guó)內(nèi)政部和國(guó)防部加強(qiáng)了對(duì)惡意無(wú)人機(jī)用戶的制裁措施。目前，禁飛區(qū)的無(wú)人機(jī)操作行為將被處以長(zhǎng)達(dá)一年的監(jiān)禁以及4.5萬(wàn)歐元的罰款。

　　我國(guó)立法現(xiàn)狀及建議

　　我國(guó)民用無(wú)人機(jī)的法律屬性尚不明晰，沒(méi)有建立統(tǒng)一的登記管理制度，在法律適用中可能出現(xiàn)爭(zhēng)議。同時(shí)，由于民用無(wú)人機(jī)管理立法的落后，無(wú)法解決民用無(wú)人機(jī)可能帶來(lái)的安全問(wèn)題。盡管從2009年開(kāi)始，中國(guó)民用航空局頒布了《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》《民用無(wú)人機(jī)適航管理工作會(huì)議紀(jì)要》《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》等，但上述規(guī)定的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，而且缺乏強(qiáng)制執(zhí)行效力和可操作性，申請(qǐng)流程也不明確，很多無(wú)人機(jī)操作者很少申請(qǐng)空域，“黑飛”仍然非常普遍。據(jù)悉，中國(guó)民用航空局正在制定“無(wú)人機(jī)空域管理規(guī)定”，主要針對(duì)民用無(wú)人機(jī)，將包括飛行計(jì)劃如何申報(bào)，申報(bào)應(yīng)具備哪些條件，以及在哪些空域可以飛行等內(nèi)容。工業(yè)和信息化部正在研究民用無(wú)人機(jī)企業(yè)的準(zhǔn)入問(wèn)題。關(guān)于具體內(nèi)容該如何規(guī)定，行業(yè)內(nèi)和法律界爭(zhēng)議均較大。盡管困難很大，但是面對(duì)民用無(wú)人機(jī)已經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)上熱賣、民用無(wú)人機(jī)的投資和研發(fā)越來(lái)越多的形勢(shì)，出臺(tái)正式、明確的民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)定迫在眉睫。這不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)安全問(wèn)題。只有在我國(guó)民用無(wú)人機(jī)適航管理不斷完善、適航管理要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)逐步健全、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)合法規(guī)范的前提下，航空安全與公眾利益才能得到更好的保障，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)才能進(jìn)入健康、快速的發(fā)展軌道。

　　有關(guān)民用無(wú)人機(jī)的法律規(guī)定，應(yīng)該至少涵蓋以下內(nèi)容:第一，明確民用無(wú)人機(jī)的法律屬性，根據(jù)其型號(hào)進(jìn)行劃分，明確哪些民用無(wú)人機(jī)屬于航空器，哪些屬于一般動(dòng)產(chǎn)。第二，建立民用無(wú)人機(jī)的登記管理制度，通過(guò)登記注冊(cè)，掌握其銷售、使用、流轉(zhuǎn)情況。第三，建立民用無(wú)人機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)，明確其飛行的時(shí)間、空域、航線、高度等標(biāo)準(zhǔn)。第四，建立民用無(wú)人機(jī)企業(yè)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管規(guī)則等一系列管理規(guī)范，通過(guò)對(duì)民用無(wú)人機(jī)企業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)。

　　(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員)

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