通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括直接參與經濟建設的工業、農業、林業、漁業和建筑業作業飛行，以及提供社會公益服務的醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等飛行活動，還包括提供交通和消費服務的公務航空、私人飛行、通勤與短途運輸、空中游覽等飛行活動。

　　通用航空既是我國有上百年歷史的傳統行業，也是新時期我國戰略性新興產業的重要組成部分。通用航空機動靈活、快速高效，能夠兼顧我國不同區域和經濟社會發展各個階段的需求，加快通用航空發展有利于推進我國新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和生態環境綠色化的協同發展。通用航空準入門檻低、投資體量適中、應用范圍廣，是我國打造大眾創業、萬眾創新和增加公共服務、公共產品“雙引擎”的共同選項。通用航空產業鏈長、產業帶動和就業拉動作用顯著，有望成為經濟新常態下推動產業轉型升級、推進“中國制造2025”的新經濟增長點。

　　站在新的起點

　　一是發展速度加快。“十二五”期間，我國通用航空企業數量、機隊規模、飛行小時三大指標復合增長率分別達到21.0%%、18.3%、14.6%，領先于國民經濟整體增速，高于同期鐵路、公路與民航運輸發展速度。在全球通用航空器交付市場上，我國市場份額已從2004年的0.7%增長至2014年的10.4%，成為全球最具活力的市場。在近期我國經濟下行壓力較大的背景下，通用航空2013-2014年作業量不降反增顯示了行業活力。

　　二是投資旺盛。從投資主體來看，通用航空運營企業從2010年底的111家增加到2015年6月底的263家，各類通航產業園區從2010年的28家增長到140余家;從投資總量來看，我國通用航空行業聚集投資估算超過1700億元人民幣，其中近5年新通用飛機銷售總額約600億元。

　　三是環境持續改善。2010年以來，國務院、中央軍委、發改委、工信部、民航局連續出臺政策措施，從低空開放、產業定位、研發制造、軍民融合、財政補貼等角度鼓勵通用航空發展。目前，我國可供通用航空起降的機場(含運輸機場、臨時起降點)超過500個、各類直接從業人員超過1.3萬人，公共維修設施、飛行服務機構等保障體系建設開始起步。

　　盡管行業發展加快、前景良好，但通用航空整體規模偏小、企業活力不足、產業競爭力不強的局面沒有整體改觀，目前我國通用航空機隊規模不足美國的1%，約為巴西、南非的8%和14%，近年來飛行總量增長速度與國家、行業和公眾的預期還有一定差距。與此同時，通用航空運營企業虧損面近60%，2013年以來，民航局對通航企業補貼10億元，用以維持企業的整體生存。

　　四個短板

　　首先，市場體系有待完善。我國通用航空要素資源緊缺、基礎設施不足，制約了市場配置資源的決定性作用。例如我國通用機場、維修等公共基礎設施數量不足、結構不合理，多數工農林業作業的通用機場或臨時起降點遠離城市和社區，難以用于社會服務、交通、消費類飛行。尚未建立航空油料、航材配件等生產資料的供需交易平臺，航空汽油仍是指令性生產與供應。成熟機長等專業技術人才稀缺，通用航空產業金融、中介代理、信息服務水平較低。低空空域作為通用航空不可缺少的生產要素供給嚴重不足，未實現公開、透明和有效的配置，飛行量上不去是諸多產業或企業發展難題的重要背景。不少通用航空企業采用“全產業鏈經營”模式，實質是以企業攤大餅來替代市場，專業化與集約化程度低。

　　市場機制不完善制約了企業降低成本、擴大生產的能力，整體提高了我國通用航空服務的基礎成本。以我國通用航空飛行總量中占60%以上的飛行培訓業務為例，2014年我國境內在冊學員數量已經少于赴境外培養學員，盡管我國民營飛行院校業務量還不飽和，但我國每年流失的飛行員訓練費用已超過10億元，說明我國通用航空整體市場環境不具備競爭優勢。

　　其次，產業動力機制面臨轉換。我國通用航空企業數量增長快于機隊規模增長，機隊規模增長又快于飛行總量的增長，增長結構不盡合理，企業機隊規模和飛機利用率持續下降， 2014年我國通用飛機日利用率僅0.94小時，企業平均機隊規模僅8.2架，說明通用航空規模增長更多依靠投資增量和鼓勵政策，新技術、新業務、新生產方式的產業推動作用明顯不足。

　　前些年發展較快的幾類業務發展受阻，例如公務航空增長受政策影響增速大幅減緩，由于能源價格下降，導致海上石油平臺飛行在內的工業作業量在2014年下降12.6%。

　　依靠飛機銷售利潤和產業園地產增值推動的傳統產業動力模式難以持續。一方面，飛機銷售業務受到飛機利用率持續下降的影響難以保持高增長，新增籌建企業數量減緩也開始影響飛機銷售;另一方面，隨著房地產業熱度下降，地產增值對產業開發的推動作用也開始減弱。通用航空發展越來越需要通過增強市場開發能力、轉變經營方式、提升運營效率來獲得內生動力。

　　第三，產業發展中的不協調、不配套。我國自主制造能力滯后，不能滿足國內需求，我國通用飛機進口比例超過70%。由于機型分散，多種進口機型存量不足以吸引國外制造商在境內建立航材庫和維修支持，需要赴境外維修或停飛等待航材運輸，這導致我國運營企業不僅生產工具購買成本高，保有成本也高于國外。

　　在產業投資結構上，一些地區盲目引進通用航空制造項目，規劃產能明顯超過市場承受能力，某省僅“十二五”期間規劃達到的通用航空制造產能就與全球總銷量相當。此外，部分地區在通用機場建設上盲目追求高標準，投資大、成本高導致投入運營后虧損。

　　在運營業務結構上，我國通用航空業務集中在傳統生產作業與飛行訓練，通常在通用航空發達國家占較大比例的私人飛行、企業自用飛行在我國還處于空白狀態，遠不能滿足社會需求，一些企業家為了飛行愛好成立通用航空企業，更多愛好者不得不赴國外飛行以滿足飛行愛好。

　　最后，政策協調機制有待建立。通用航空產業系統性強，涉及諸多管理部門，一個部門單獨的產業促進政策往往難以奏效，但任一部門配合不力就可以攔下產業發展。各管理部門之間的政策和職能協調還有待加強，例如，一方面我國對開展通用航空作業、購置作業設備和安全設備提供補貼，另一方面卻對國內尚無生產能力的飛機和航材進口征收較高的稅費。2014年《政府核準的投資項目目錄》將通用機場項目下放到省級政府核準，但機場選址、機場空域的審批流程未配套改革;通用機場屬于公共基礎設施，但各級政府對通用機場的建設和運營缺少支持和補貼。目前目視航圖制作、低空空域航行情報、航空氣象服務的主體尚未明確，導致部分公共服務缺失。部分領域存在職能交叉、多頭管理的現象。

　　通用航空領域的簡政放權需要各部門協同推進，通用航空是以中小企業、民營企業和私人使用為主，制度敏感性高，一旦制度要求超出承擔能力，就將嚴重抑制市場需求。我國尚未建立通用航空飛行常態化、便捷化的政策環境，企業將過多精力、資源投入到滿足程序性和合規性要求，降低了企業活力與創新能力。

　　強基礎 促改革 惠民生

　　一是以基礎設施建設為抓手推進產業的規模化、市場化和社會化發展。基礎設施建設是增強通用航空效用、提高產業吸引力、降低企業經營成本的重要手段，也是政府的重要職責之一。

　　應在大型城市規劃建設公務及通用航空機場，在偏遠邊疆、少數民族聚居區和其它交通方式難以覆蓋的區域，增加通勤機場布局。通用機場規劃建設應進一步厘清中央與地方事權，中央財政重點支持國家重要交通節點的疏緩機場、公務機場和通勤機場，區域性、地方性通用機場則由地方政府和企業主導建設;完善航空汽油的儲、運、銷、供體系;提高低空通信、導航、監視、氣象保障能力和航行服務能力;規范通用機場收費，支持成立獨立于機場管理機構的固定基地服務機構(FBO)，鼓勵通用機場、地面服務機構之間的正當競爭。

　　二是建立跨部委協調機構，加強產業發展的頂層設計。通過聯合制定通用航空產業發展規劃，推進通用航空領域改革，加強政策協調和職能配合清除阻礙產業發展的政策障礙，形成政策合力。

　　加快推進低空空域管理改革，切實提高通用航空飛行的便利性;進一步簡化通用機場建設審批流程，縮短審批與驗收時間;研究調整國內尚無生產能力的通用航空器進口關稅與增值稅，制定針對購買國產通用航空器的補貼政策;完善通用航空的金融、保險服務，加大對通用航空的信貸支持力度，提供適用于通用航空的保險產品;加強民航局與中航工業在通用航空領域的科研與適航合作;推進跨部委的通用航空綜合改革試點，加快試點經驗的推廣;研究無人機領域的技術應用和產業發展，探索建立跨部委的聯合監管機制。

　　三是以推廣通用航空的社會服務，帶動產業配套體系的完善。政府主導的通用航空社會服務業務有利于獲得各界支持，有利于在產業發展初期快速推進基礎設施建設和專業性服務體系，在穩固和發展作業類通用航空的基礎上大力發展社會服務類通用航空，可以為消費類通用航空的繁榮發展奠定基礎。

　　應當通過政府購買服務的方式，在企業儲備航空應急救援力量，重點增加中型以上直升機儲備。支持企業利用合適機型提供通勤航空和“基本航空服務”，總結試點經驗，在地面交通不便的偏遠區域推廣通用航空短途運輸。推動通用航空城市服務功能，提高城市管理水平。引導企業開展航空醫療救護業務，在有條件的地區、高速公路普及航空醫療救護，協調相關政府部門、社會組織和保險機構，逐步將航空醫療救護納入到公共醫療保障體系。

　　(作者：呂人力，原文發表于《瞭望》2015年第35期。)

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