一、研究背景和意義

　　根據2009年7月1日起實施的《民用機場管理條例》，民用機場屬于公共基礎設施，具有向公眾提供公共服務的屬性。2004年民航機構改革后，地方民航局改制成為企業，各地方省份大多成立了由各省國資委履行出資人職責的有限責任公司作為機場管理機構，根據《民用機場管理條例》“運輸機場的安全和運營管理由依法組建的或者受委托的具有法人資格的機構(以下簡稱機場管理機構)負責。”各地方機場管理公司被賦予了管理民用機場的職能。

　　根據《民航法》和《民用航空安全保衛條例》作為有限公司或股份有限公司的機場公司除普通的管理職能外對于機場安全以及相應的航空安全管理具有行政職權并承擔相應責任。對機場機坪及候機樓控制區的管理及安全檢查對于第三方航空公司與乘機人之間的運輸合同有著重大影響。

　　與此同時，機場公司與航空公司之間、機場與旅客之間、機場與商戶之間還存在著不同的民事關系，一些是普通經濟合同、一些是通過合同形式把機場行政權限民事契約化的行政合同、還有一些是基于公共場所管理人與旅客之間的一般民事責任。這些不同法律關系混合在一起，對區分機場管理機構應有責任帶來不小的麻煩。

　　此外，由于某些歷史原因，作為機場管理機構的機場企業法人下屬有典型國家行政機關的機場公安局，作為行政機關隸屬于企業法人的特例，在機場行政管理中發揮著重要作用。

　　綜上，民用機場中存在行政機關的行政權力、被授權企業的行政權力、普通民事權利義務之間，《合同法》等普通法律規定與《民航法》、《航空安全保衛條例》等民航專業法規的相互轉化。

　　本課題意義在于梳理民用機場管理機構所擁有的行政權力，使其清晰化。防止與民事關系混同。指導民用機場管理機構作為公共基礎設施管理人所進行的行政執法及行政立法工作。提高依法治企水平。

　　二、民用機場管理機構的性質

　　我們是誰?

　　跟據《民用機場管理條例》“運輸機場的安全和運營管理由依法組建的或者受委托的具有法人資格的機構(以下簡稱機場管理機構)負責。”

　　(一)我們是以營利為目的的企業法人。

　　民用機場管理機構首先是企業法人，具備以下三種特征，一經核準登記成立，二是從事營利性生產經營活動的經濟組織，三獨立承擔民事責任。由此可見，企業法人的第一特征使其經濟性，即以盈利為目的。

　　(二)我們是公共事業的管理者。

　　民用機場是公共基礎設施。同城市交通設施一樣，它服務于國家和地方經濟，為公眾的出行和地方經濟的發展做出極大的貢獻。因而，公共基礎設施的性質是民用機場最突出的體現。民用機場管理機構是公共基礎設施的法定管理者。

　　綜上民用機場管理機構既是營利性法人又是公共事業的管理者，這個雙重身份即是我們的肖像。我們的一切活動都要圍繞這兩個身份進行。

　　三、民用機場管理機構的行政主體資格

　　《民用機場管理條例》中明確規定“民用機場是公共基礎設施”，作為民用運輸機場的安全和管理的負責人，民用機場管理機構是具有行政職權的。即民用機場管理機構是行政主體。

　　(一)民用機場管理機構行政主體資格的法理基礎

　　“行政主體，是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。”

　　國家行政機關是最主要的行政主體，此外依照法定授權而獲得行政權的組織，也可以成為行政主體。而機場管理機構即是被法律規章授權行駛行政權的企業法人。

　　現實中《民航法》及《民用航空安全保衛條例》、《中國民用航空安全檢查規則》等賦予了民用機場管理機構行政權力。

　　(二)民用機場管理機構具有行政權力是職權責相統一的體現

　　民用機場管理機構負責運輸機場的安全和運營管理，這是法律規章賦予它的職能。對于民用機場管理機構而言，這項行政職能作為法定職能必須按照法律的要求行使，不可自由支配和處分，既不能轉移，也不能放棄。不行使、或者未依照法律規定行駛，必然會帶來相應責任。那么賦予民用機場管理機構行政權力是保證機場管理機構能夠順利履行行政職能的必要條件。符合職權責相統一的要求。

　　(三)民用機場管理機構作為專業化的管理機構運營和安全一體的特性

　　民用機場作為專業化強的基礎設施，其運營和安全管理不可分，現有行政權基于對公共基礎設施人員財產安全保護而設立，安全涉及機場運營的各環節那么行政職權也就會涉及到機場運營的各環節，運營與安全密不可分那么也就和行政職權密不可分。機場管理機構作為機場這一公共基礎設施的運營者天然具有保障公共基礎設施中財產和不特定多數人的能力，也就應當具有該行政權力。

　　四、民用機場管理機構所具有的行政權力種類及法律淵源

　　首先作為民航業基本法的《中國民航法》賦予了民用機場“采取措施，保證機場內人員和財產的安全。”(第六十五條)并“依照環境保護法律、行政法規的規定，做好機場環境保護工作。”(第六十七條)的職責。這是機場管理機構具有行政權力的根本法源，可以說這個授權很模糊并不明顯，具體授權還散布在其他法規和規章中。

　　1996年7月6日國務院令發布實施的《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》在民用機場設定了控制區(含候機隔離區)并確定了詳細管理權限，規定“人員與車輛進入機場控制區，必須佩帶機場控制區通行證并接受警衛人員的檢查。”(第十三條)并對機場警衛人員做了授權“乘坐民用航空器的旅客和其他人員及其攜帶的行李物品，必須接受安全檢查;拒絕接受安全檢查的，不準登機，損失自行承擔。”(第二十六條)“安全檢查人員應當查驗旅客客票、身份證件和登機牌，使用儀器或者手工對旅客及其行李物品進行安全檢查，必要時可以從嚴檢查。已經安全檢查的旅客應當在候機隔離區等待登機。”(第二十七條)“進入候機隔離區的工作人員(包括機組人員)及其攜帶的物品，應當接受安全檢查。接送旅客的人員和其他人員不得進入候機隔離區。”(第二十八條)，以行政法規的形式授予機場安全檢查人員針對“不特定多數人”的行政檢查權和拒絕行政相對人進入機場控制區的權力。

　　在具體執行上，民航局于1999年6月1日發布施行的《中國民用航空安全檢查規則》以部門規章的形式對國務院的《安全保衛條例》做了補充，明確規定“民用航空安全檢查部門(以下簡稱安檢部門)。依照有關法律、法規和本規則，通過實施安全檢查工作(以下簡稱安檢工作)。防止危及航空安全的危險品、違禁品進人民用航空器，保障民用航空器及其所載人員，財產的安全。”(第三條)確定了機場安監部門的職責。 “乘坐民用航空器的旅客及其行李，以及進入候機隔離區或民用航空器的其他人員和物品，必須接受安全檢查”(第七條)確定了機場安檢部門所擁有的權力以及“拒絕接受安全檢查的人員，不準登機或進入候機隔離區，損失自行承擔。”(第四十四條)的法律后果，并確定了“對核查無誤的旅客，應在其登機牌上加蓋驗訖章。”(第二十二條)的法定程序。這與國務院發布的《安全保衛條例》共同作用賦予了機場安監部門準許人員、貨物進入機場控制區的行政許可權。

　　2008年2月1日民航局頒布施行的《民用機場運行安全管理規定》將民用機場管理機構制定的管理規定作為“在機場范圍內的任何單位和個人”(不特定多數人)都必須遵守的通行規定，賦予了機場范圍內規范性文件的地位和強制力。(“第六條 在機場范圍內的任何單位和個人，應當遵守有關機場管理的各項法律、法規、民航規章以及機場管理機構為保障飛行安全和機場正常運行所制定的并經民用航空主管部門批準的各項管理規定。”“第二百九十八條 航空運輸企業及其他各駐場單位未遵守機場使用手冊及機場管理機構為保障飛行安全和正常運營所制定的并經民航主管部門批準的管理規定的，由民航總局或民航地區管理局給予警告;情節嚴重的，處以10000元以上30000元以下的罰款。”)這是行政立法權的體現。

　　此外《規定》還明確要求機場管理機構須與駐場單位簽訂明確安全責任的行政合同——《機場運行安全協議》明確劃分各自在機場安全中應負的責任，以彌補法律法規在具體實踐中的不足。(“第四條 機場管理機構與航空運輸企業及其他駐場單位應當簽訂有關機場運行安全的協議，明確各自的權利、責任、義務。”)

　　同樣是《民用機場運行安全管理規定》，將民用機場管理機構具有的安全管理職能從機場場區延伸到機場凈空保護區內，建立了“巡視檢查制度”，對場區周邊的凈空環境進行檢查，這是行政檢查權的表現。(“第一百六十八條 機場管理機構應當建立機場凈空保護區定期巡視檢查制度。確保任何可能突出障礙物限制面的建筑活動或自然生長植物在影響機場運行之前被發現。”“第一百七十二條 巡視檢查中發現新的障礙物或凈空條件發生變化時，應當及時將新障礙物的位置、高度等情況通報空中交通管理部門、當地城市規劃行政主管部門和民航地區管理局，并盡可能迅速予以拆除。拆除前應當立即考慮以某種方式對航空器的運行加以限制，并設置適當的障礙物標志和障礙燈，并積極協調、研究解決辦法。”)

　　《民用機場運行安全管理規定》為民用機場管理機構創設了行政檢察權但卻沒有給予作為重要保障的行政強制權和行政處罰權，根據《民用機場管理條例》機場管理機構在對機場凈空狀況核查后應當“立即制止”并“書面報告民用機場所在地縣級以上地方人民政府”由他們“采取有效措施，消除對飛行安全的影響”(第五十二條)由此可見，對違反機場凈空保護的行政強制和行政處罰權在地方人民政府。與機場管理機構的行政檢察權是分離的。

　　同時，《機場航空安全保衛條例》授予隸屬于機場管理機構的民航機場公安局“負責對民用航空安全保衛工作實施統一管理、檢查和監督”(第三條)的權力。并對機場控制區審查頒發通行證(行政許可)，對違反民航安全的違法行為賦予了行政處罰權。

　　綜上，民用機場管理機構具有的行政權力類型有以下幾種：

　　(一)行政檢查權

　　(二)行政許可權

　　(三)行政立法權

　　(四)行政合同的簽訂權

　　(五)民航機場公安機關的行政處罰權

　　五、現有機場管理機構行使行政權力的誤區和存在的問題

　　(一)機場管理機構作為行政主體這一性質認識不清

　　社會各階層現對機場管理機構屬于行政主體的定性認識不清，存在不同的理解，這直接導致了民用機場管理機構行政權力從立法上到程序設計上的模糊和不完善，民用機場管理機構行駛行政權力的執法程序、行政復議機構和程序、行政訴訟程序不健全。著重體現在民用機場管理機構的執法人員沒有行政執法證，以及行政決定沒有設置相應行政復議機構上。

　　同樣這一認識不清也體現在民事關系和行政法律關系混同上面。機場管理機構與在機場范圍內活動的單位或個人是民事上的平等主體，是消費者與經營者，還是行政主體與行政相對人經常區分不清，這也經常會造成我們是要服務還是要安全的矛盾。這與機場管理機構具有民事主體和行政主體的兩面性是有聯系的，明確而不是回避機場管理機構是行政主體這一性質，有助于梳理并最終解決這個矛盾。

　　(二)機場管理機構與駐場單位簽訂的安全合同是行政合同不是民事合同

　　民事合同與行政合同的區別除了是否有一方是行政主體外在于“簽約目的是為了公共利益還是為了個體私利”“是否是為了完成行政主體的行政職權而簽訂”。根據這個區別，機場管理機構根據各規章條例要求與駐場單位簽訂的《航空安全保衛協議》、《機場運行安全協議》、《殘損航空器搬移協議》等安全合同屬于機場管理機構完成對機場安全管理職能的行政合同而非民事合同。一旦發生糾紛除由民航主管部門裁決外，可采取的是行政訴訟而不是民事訴訟。

　　同樣機場范圍內外包項目合同中的安全條款也不能簡單地理解為民事條款。具體性質需要分析。

　　(三)機場管理機構行政權力法律淵源立法層級低已不符合現有法律規定，且不符合現有形勢發展。

　　如上所述，民用機場管理機構行政權力的根本法源《民用航空法》中并未明確規定民用機場管理機構的行政權力，而實際具有可執行意義的法律條款則散布在規章、條例這種下位法中，立法層級低。分布零散，重疊率高，有些需規范的內容因單行條例適用范圍的問題沒有被規范。

　　這直接帶來的后果就是對于民用機場管理機構行政權力沒有統一的法律規范進行規制，也因為立法層級低的問題，無法設定行政強制權和行政處罰權，諸如“行政許可權”也因為國家對行政立法權的收緊搖搖欲墜。

　　根據我國《立法法》和《行政許可法》，在現行法律體系下法律和行政法規可以設立行政許可，在沒有法律和行政法規的情況下，地方性法規也可以設立行政許可。而規章僅僅是可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

　　通過上面的敘述我們可以看到，民用機場管理機構行政許可權的依據，目前還主要是部門規章。這是違反我國現行立法體系的。

　　根據國務院2013年9月19日發出的《關于嚴格控制新設行政許可的通知》(國發〔2013〕39號)“對已設定的行政許可，要加強跟蹤評估、監督管理。”現有的部門規章還處于有效狀態，但該《通知》也規定“國務院法制辦要加強對國務院部門規章的備案審查，對設定行政許可、增設行政許可條件，以備案、登記、年檢、監制、認定、認證、審定等形式變相設定行政許可，以非行政許可審批名義變相設定行政許可或違法設定行政許可收費的，要按照規定的程序嚴格處理、堅決糾正。”可以預見不遠的將來部門規章作為設立行政許可的合法性依據必將不復存在。這需要我們未雨綢繆。

　　此外，各地方機場管理機構在地方立法方面做了許多努力嘗試，也取得了可喜的成果，但地方立法地域性強，移地換法，各地規定不同對于民航這種高機動性的運輸企業尤其不適合，推動國家層面立法顯得更為重要。

　　(四)機場管理機構行政權力缺少相應具有實際強制力的行政強制權和行政處罰權支撐。

　　機場管理機構具有行政檢查權和行政許可權以及受民航行政主管機關背書認可的行政立法權(不能設定行政強制和行政處罰)。這些權屬給予民用機場的安全管理而存在，但實踐中我們會發現，在行政相對人拒絕檢查、沖關沖卡或者不按照飛行區管理規定活動的情況下，民用機場管理機構不具有強制力，需要借助民航機場公安機關的行政強制和行政處罰來實現管理，但實踐中公安機關并不總是到位，對于不構成刑事犯罪或者治安案件的違法行為并沒有管轄權，大部分功能限于“存在式警告”不能實際作為。究其根源是公安機關的行政權力與民用機場管理機構具有的行政權力并不契合的原因。解決這個問題還是要考慮給予機場管理機構相適應的行政強制權和行政處罰權，需要上位程序設計和上位立法。

　　(五)現有民航法律規章限于程序化業務化規定，存在立法漏洞。

　　現有民航法律規章體系更多的是技術面操作面上的條塊化立法，針對某一崗位或者安全檢查的某一程序進行設計，某種程度上缺乏整體考慮，比如對安全檢查后誤檢、漏檢的救濟措施和程序沒有進行設計。舉例而言如果打火機進入控制區，那么安檢機構作為行政許可權的實施者權力已經實施完畢，依職權并不能限制進入控制區人員持有打火機，因為那是行政強制或者行政處罰的問題，恰恰機場管理機構并不具有這一權力。而具有行政強制權和行政處罰權的公安機關，因為現行法律沒有給予它判定持有打火機違法并采取措施的權力，出現水土不服的現象，法理上也不能作為。這就存在一個過檢后對于影響航空安全的行為無人管、無權管的局面。

　　這個矛盾仍然需要通過通盤考慮統一立法來實現。明確機場管理機構的行政主體地位并給與和現行機場管理形勢相適應的行政權力有利于撥亂反正，防止水土不服的尷尬局面出現。

　　六、各地機場管理機構解決行政權力矛盾的嘗試

　　2004年機場屬地化改革以來，面對各種矛盾機場管理機構也做出了許多努力和嘗試，但并不能從根本上解決問題。

　　(一)行政合同管理的優缺點

　　機場管理機構根據各規章條例要求與駐場單位簽訂的各種安全方面的行政合同以及外包合同中的安全條款把機場管理機構行政強制權和行政處罰權變通成為合同義務和違約責任，這的確有效緩解了機場管理機構不具有行政強制權和行政處罰權的權力結構缺陷。但需要注意的是，這種“強制權和處罰權”只有簽訂了安全合同或者安全條款才有效。并不針對于合同外的第三人。機場管理機構不可能與所有可能在機場范圍內出現的單位或個人簽訂安全合同。這就存在法律漏洞。

　　機場管理機構所具有的行政權力針對的對象是不特定多數人(行政相對人)，雙邊或者多邊的行政合同解決不了這一矛盾。

　　(二)建立聯合執法機構的優缺點

　　近年來，針對機場管理機構強制力差的問題，許多機場嘗試了建立由公安、工商、稅務、機場等部門參加的聯合執法機構。通過各部門職權上模糊地帶的混同，一定程度上起到了增強機場管理機構強制力的問題。但實際上，這種方式并沒有真正解決問題，機場管理機構的行政權力仍然沒有明確下來，通過借用其他部門的權力，“似乎可以管轄”并不是根本解決方案，一些民航部門獨有業務范圍仍然沒有規范性文件覆蓋。這些矛盾不可能全部通過人的能動性解決。

　　(三)地方立法的優缺點

　　如上所述方立法存在地域性強，立法層級低的問題。除了移地換法導致的各地方不同標準的混亂外，層級較低的地方性行政法規和規章在設定行政許可、行政強制權、行政處罰權上有著諸多限制，并不能完全解決現有矛盾。

　　七、建議推動國家層面的民航立法或者修法。

　　綜上，推動國家層面的民航立法修訂《民用航空法》或者單獨立法明確民用機場管理機構行政主體資格，將現有散落的行政權力作為整體考慮統一起來，并根據國家現行立法體系基于程序安排給予相應的行政強制權和行政處罰權，是尤其必要的。

　　它將對機場管理機構認清自己民事主體和行政主體雙重身份的定位、內涵以及未來理順安全與服務、管理與經營、公益與盈利等等復雜關系具有重大意義也必然會產生深遠的影響。

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