保護(hù)機(jī)場(chǎng)凈空是機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行的前提條件，也是發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)的重要保證。各級(jí)地方政府要將民航業(yè)作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)與機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的良性互動(dòng)、和諧發(fā)展。

　　城市的擴(kuò)張和臨空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給機(jī)場(chǎng)凈空管理帶來(lái)諸多困難，使機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行與城市建設(shè)發(fā)展的矛盾日益突出。因此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)、和諧發(fā)展，是擺在民航行業(yè)管理部門和地方政府面前的課題，也是貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》的重要舉措。

　　規(guī)模航空運(yùn)輸促進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展

　　我國(guó)航空運(yùn)輸?shù)某掷m(xù)快速發(fā)展，不僅是為大眾出行提供便利和快捷，還是一個(gè)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的動(dòng)力，更促使各地依托航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以機(jī)場(chǎng)為節(jié)點(diǎn)的綜合交通運(yùn)輸體系，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條規(guī)劃發(fā)展的臨空產(chǎn)業(yè)，打造新興產(chǎn)業(yè)群，形成了民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)、合作共贏的局面。

　　中國(guó)民航業(yè)的發(fā)展證明：規(guī)模航空運(yùn)輸能夠帶動(dòng)臨空經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展。因?yàn)榕R空經(jīng)濟(jì)成功發(fā)展，受兩個(gè)基本要素的影響，一是硬件條件，機(jī)場(chǎng)自身完備的設(shè)施和機(jī)場(chǎng)周邊邊界的地面交通，以及良好的商務(wù)設(shè)施情況;二是軟件條件，即機(jī)場(chǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略及自身定位，機(jī)場(chǎng)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理、配套的文化科研機(jī)構(gòu)，綠色的自然環(huán)境以及政府的政策支持。

　　截至2012年底，共有27個(gè)省(區(qū)、市)的51個(gè)城市先后提出54個(gè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃，涉及51個(gè)機(jī)場(chǎng)。其中，旅客吞吐量在1000萬(wàn)人次以上的21個(gè)機(jī)場(chǎng)所在地區(qū)全部規(guī)劃了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，旅客吞吐量在500萬(wàn)人次~1000萬(wàn)人次的機(jī)場(chǎng)中，有81.8%的所在地區(qū)規(guī)劃了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。北京、天津、上海、廣州等地臨空經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入相對(duì)成熟的發(fā)展階段，成都、鄭州、重慶、杭州、深圳等地則進(jìn)入相對(duì)快速發(fā)展的階段，形成了以民用機(jī)場(chǎng)為支撐的航空核心產(chǎn)業(yè)、航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、航空延伸產(chǎn)業(yè)等類型的臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)，對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)給機(jī)場(chǎng)凈空管理帶來(lái)重大挑戰(zhàn)

　　機(jī)場(chǎng)凈空對(duì)保證飛行安全起到舉足輕重的作用。加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)，對(duì)機(jī)場(chǎng)安全有效運(yùn)行和發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)十分重要。近兩年，華北局對(duì)所轄地區(qū)24個(gè)機(jī)場(chǎng)開展凈空超高障礙物排查，以是否超出國(guó)際民航組織附件14規(guī)定作為判斷依據(jù)，其中17個(gè)機(jī)場(chǎng)共查出152個(gè)超高或疑似超高障礙物。超高障礙物由于涉及多方利益，要反復(fù)與地方政府、建設(shè)單位、施工單位多方協(xié)調(diào)溝通，才能解決問(wèn)題。華北局近期辦理兩起超高障礙物典型案例，反映出機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)工作中存在的問(wèn)題值得深思。

　　(一)天津軍衛(wèi)線項(xiàng)目：2010年10月天津市津漢公路北側(cè)新建的200千伏高壓線路，采用高壓架空，線塔高度在33.9米~47米，線塔貫穿于天津機(jī)場(chǎng)第一、二跑道北端進(jìn)近面內(nèi)，距機(jī)場(chǎng)路道約2公里~3公里。按照《航空無(wú)線電導(dǎo)航臺(tái)電磁環(huán)境要求》以及國(guó)際民航組織附件10要求，線塔高度和電磁幅度嚴(yán)重影響機(jī)場(chǎng)第一、二跑道的進(jìn)近程序和電磁環(huán)境。該項(xiàng)目未經(jīng)民航機(jī)場(chǎng)當(dāng)局審批同意，也未獲市規(guī)劃部門審批，純屬違章建設(shè)。華北局將其定位為特別重大安全隱患，提高機(jī)場(chǎng)天氣標(biāo)準(zhǔn)，暫停機(jī)場(chǎng)24架次高峰小時(shí)容量。為此，天津市高度重視，市長(zhǎng)辦公會(huì)決定斥資2.4億元進(jìn)行整改，到2012年9月完成整改。

　　(二)內(nèi)蒙古呼和浩特水岸小鎮(zhèn)項(xiàng)目：2011年8月發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，其中有9座未嚴(yán)格按批復(fù)高度建設(shè)，超高批復(fù)2.3米~12.2米。為此，華北局對(duì)障礙物進(jìn)行航行評(píng)估，采取調(diào)整機(jī)場(chǎng)天氣標(biāo)準(zhǔn)和暫停新增航班審批的措施。呼和浩特市高度重視，多次開會(huì)協(xié)調(diào)，到2012年2月底將超高部分拆除完畢。

　　發(fā)生上述典型案例，筆者認(rèn)為與城市快速發(fā)展和臨空經(jīng)濟(jì)的崛起有直接關(guān)系，主要原因是：

　　一是機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)意識(shí)不夠強(qiáng)，宣傳不夠廣泛深入，規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)。部分機(jī)場(chǎng)缺乏必要的設(shè)備、人員和完善的巡查制度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后處理不夠及時(shí)。

　　二是城市規(guī)劃發(fā)展與機(jī)場(chǎng)凈空高度限制要求之間的矛盾日益突出，部分地方政府對(duì)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》貫徹執(zhí)行不夠有力，有的規(guī)劃部門審核把關(guān)不嚴(yán)。

　　三是對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域范圍內(nèi)出現(xiàn)的非法障礙物處置程序和機(jī)制不夠健全，個(gè)別開發(fā)商未批先建或擅自更改高度批準(zhǔn)事項(xiàng)，由于責(zé)任難落實(shí)，難以及時(shí)處理新增障礙物。

　　四是審批凈空項(xiàng)目數(shù)量大，會(huì)簽部門多，審批時(shí)間長(zhǎng)，影響工作效率。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)

　　保護(hù)機(jī)場(chǎng)凈空是機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行的前提條件，也是發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)的重要保證。各級(jí)地方政府要將民航業(yè)作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手，貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，依托民航業(yè)發(fā)展探尋資源型城市轉(zhuǎn)型之路，培育航空大都市，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新生機(jī)、帶來(lái)新活力，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)與機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的良性互動(dòng)、和諧發(fā)展。

　　(一)明確戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展。

　　地方政府要結(jié)合機(jī)場(chǎng)所在城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)真研究城市臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)應(yīng)采取的發(fā)展模式，把民航業(yè)作為構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通體系、打造區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的突破口，明確建設(shè)航空樞紐機(jī)場(chǎng)的定位和發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。圍繞這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府要充分考慮臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)優(yōu)化城市布局、綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響，以及民用機(jī)場(chǎng)在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略定位，科學(xué)編制機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃和發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)布局和城市建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)際民航組織附件14規(guī)定和飛行程序設(shè)計(jì)規(guī)定的高度，科學(xué)規(guī)劃?rùn)C(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)、電磁環(huán)境保護(hù)區(qū)、噪聲敏感控制區(qū)，合理布局支柱產(chǎn)業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、延伸產(chǎn)業(yè)和商業(yè)住宅區(qū)，避免飛機(jī)噪音影響居住環(huán)境，確保航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局高度契合，機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與臨空產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開發(fā)有序推進(jìn)。

　　行業(yè)管理部門要根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》和《分工方案》，將發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)作為民航發(fā)展的戰(zhàn)略措施，科學(xué)規(guī)劃行業(yè)發(fā)展，完善機(jī)場(chǎng)布局，統(tǒng)籌安排客貨航線網(wǎng)絡(luò)，制定支持、鼓勵(lì)發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)的政策措施，創(chuàng)造有利于發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)的良好環(huán)境。

　　(二)加快地方立法，依法保護(hù)凈空。

　　地方政府要承擔(dān)起機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的責(zé)任，必須對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)立法，使凈空管理措施更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，具有可操作性，更有利于機(jī)場(chǎng)凈空環(huán)境控制。2010年5月，北京市出臺(tái)了《民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域管理若干規(guī)定》共16條，對(duì)禁止性行為、批準(zhǔn)性行為和執(zhí)法主體、工作機(jī)制、職責(zé)分工等作出明確規(guī)定。除北京外，我國(guó)上海、寧夏、安徽、四川、海南等和昆明市、徐州市、大連市、烏海市等先后出臺(tái)了民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)法規(guī)。2013年7月1日，《天津市民用機(jī)場(chǎng)凈空及安全管理規(guī)定》正式實(shí)施，這個(gè)規(guī)定對(duì)民用機(jī)場(chǎng)凈空及安全保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范，內(nèi)容涵蓋凈空保護(hù)區(qū)管理、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、飛行障礙燈設(shè)置、噪聲管理、電磁環(huán)境保護(hù)及應(yīng)急救援等，還對(duì)升放孔明燈、燃放煙花、放飛信鴿等凈空區(qū)內(nèi)禁止從事的活動(dòng)，明確予以限制和規(guī)定，以確保民用航空安全。借助地方法規(guī)保護(hù)凈空，有利于企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民增強(qiáng)凈空保護(hù)意識(shí)，有利于依法整治、打擊相關(guān)責(zé)任人，有利于營(yíng)造自覺(jué)維護(hù)機(jī)場(chǎng)凈空、創(chuàng)造安全飛行的良好氛圍。

　　(三)完善協(xié)調(diào)機(jī)制，確保安全運(yùn)行。

　　機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的宣傳教育工作，重視凈空管理專業(yè)人員培訓(xùn)，配備必要的凈空管理設(shè)施，加強(qiáng)凈空保護(hù)區(qū)的巡視檢查。發(fā)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)及周邊地區(qū)修建高層建筑、放飛氣球、排放大量煙霧、非法干擾等侵害機(jī)場(chǎng)凈空和電磁環(huán)境的行為，應(yīng)當(dāng)立即制止，消除飛行安全隱患。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)要健全安全運(yùn)營(yíng)責(zé)任制，保障機(jī)場(chǎng)安全投入有效實(shí)施，督促駐場(chǎng)各單位履行各自職責(zé)，共同保障機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)。要完善與當(dāng)?shù)卣�府部門和聯(lián)檢單位的定期協(xié)調(diào)機(jī)制，配合地方政府制定機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)管理規(guī)定，完善機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改擴(kuò)建建筑物的審批程序，健全凈空管理檔案資料、機(jī)場(chǎng)凈空障礙物限制圖和新增障礙物的處置程序。加強(qiáng)升空物體、周邊燃放煙火爆竹和燃燒農(nóng)作物、電磁干擾、鳥害的管控，提高機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行水平。

　　(四)創(chuàng)新管理方式，提高監(jiān)管能力。

　　《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，民用航空管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)民用機(jī)場(chǎng)實(shí)施行業(yè)監(jiān)督管理，有關(guān)地方政府依法對(duì)民用機(jī)場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)解決民用機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題。地方政府要通過(guò)組織協(xié)調(diào)，化解影響機(jī)場(chǎng)運(yùn)行秩序事件，有效解決破壞凈空管理的問(wèn)題。行業(yè)管理部門要抓好《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》的落實(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃民航業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，用活用足民航資源，減少行政審批，釋放市場(chǎng)活力等政策，引導(dǎo)發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)。建議將國(guó)際民航組織附件14規(guī)定和飛行程序設(shè)計(jì)的高度標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，為實(shí)際凈空管理工作提供客觀依據(jù)。地區(qū)管理局和監(jiān)管局要認(rèn)真履行職責(zé)，依法行政許可，縮短審批周期，嚴(yán)格安全監(jiān)管，督促轄區(qū)內(nèi)民用機(jī)場(chǎng)安全有序運(yùn)營(yíng)。民航空管部門要有效開發(fā)民航空域資源，優(yōu)化航路和終端區(qū)空域結(jié)構(gòu)，增加機(jī)場(chǎng)進(jìn)離場(chǎng)航線;加快新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，提高設(shè)備保障能力，為發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)提供良好的環(huán)境條件。(作者單位：民航華北地區(qū)管理局)

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