摘要：民航業(yè)的特殊技術(shù)要求如：沉淀成本大、投資大、回收期長、收益率低、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)使其成為一種自然壟斷行業(yè)，確定其為自然壟斷本是為節(jié)約成本、提高效率，然而在我國，在民航業(yè)市場擁有壟斷地位的民航企業(yè)發(fā)展卻并不盡如人意，處于虧損和粗放經(jīng)營狀態(tài)。本文以我國三大民航壟斷企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)為例證明目前我國民航市場發(fā)展的不經(jīng)濟(jì)型，并分析造成該現(xiàn)象的根本原因，從而結(jié)合我國《反壟斷法》分析能否對(duì)我國民航業(yè)的現(xiàn)有狀態(tài)進(jìn)行規(guī)制，從而實(shí)現(xiàn)民航業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，提高資源的優(yōu)化配置。

　　關(guān)鍵詞：自然壟斷 行政壟斷 反壟斷法

　　一、 我國民航運(yùn)輸業(yè)的現(xiàn)狀

　　民用航空是指利用各類航空器從事除軍事外為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)的飛行活動(dòng)，包括商業(yè)航空和通用航空，本文所研究民航運(yùn)輸業(yè)專指商業(yè)運(yùn)輸。截至2012年底，我國共有46家航空公司，其中國有控股公司36家，民營和民營控股公司10家[1]， 盡管航空公司數(shù)量增加，但主要運(yùn)輸總量仍集中在國航、南航、海航和東航四家國有控股公司中，其中國航以占有客運(yùn)市場28.9%最高，而剩余42家航空公司共占運(yùn)輸量的9.3%。以下為2012年中國部分航空公司運(yùn)營數(shù)據(jù)： [2]

　　從直觀的行業(yè)集中來看，民航業(yè)最大規(guī)模的三家企業(yè)市場份額幾乎達(dá)90%，以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝恩[3]對(duì)產(chǎn)業(yè)集中度的分類，我國民航業(yè)市場為寡占型結(jié)構(gòu)，壟斷性極強(qiáng)。根據(jù)我國《反壟斷法》第2條和第5條的規(guī)定，我國反壟斷法對(duì)依法自由競爭、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營規(guī)模而形成的壟斷地位且并不濫用的行為不作約束，但若形成壟斷地位的方式不合法，如采用壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中等方式，則受反壟斷法約束和制裁。那么，我國民航業(yè)的壟斷格局是如何形成的?

　　二、 民航業(yè)壟斷地位形成分析

　　(一)自然壟斷行業(yè)范圍

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)將市場發(fā)展因嚴(yán)重依賴資源條件分布而無法競爭或不適宜競爭稱作自然壟斷，[4]由此與資源有關(guān)的電信、電力、石油、天然氣、交通運(yùn)輸行業(yè)就屬于自然壟斷行業(yè)。自然壟斷又與規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)等概念相聯(lián)系，規(guī)模經(jīng)濟(jì)指生產(chǎn)更多產(chǎn)品時(shí)增加的成本越來越少，即若想降低成本就應(yīng)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，而范圍經(jīng)濟(jì)意味著擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時(shí)，聯(lián)合生產(chǎn)要比單獨(dú)生產(chǎn)的成本低，這就使得涉及自然資源的行業(yè)中很可能會(huì)出現(xiàn)多家企業(yè)聯(lián)合或由一家大型公司提供某一產(chǎn)品或服務(wù)，而該企業(yè)雖然形成了市場壟斷地位，卻是為了節(jié)約成本、有效利用有限資源、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，這符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本目的，即達(dá)到生產(chǎn)可能邊界，實(shí)現(xiàn)稀缺資源的優(yōu)化配置。民航業(yè)的發(fā)展不僅需要昂貴的現(xiàn)代化飛機(jī)、還需完善的技術(shù)地勤基礎(chǔ)設(shè)施、空中網(wǎng)絡(luò)線路分配等，前期投入巨大而收效較慢，實(shí)際對(duì)資本和土地投入要求大，因此民航業(yè)成為自然壟斷行業(yè)具有合理性。正如日本《航空法》110條1款“關(guān)于《獨(dú)占禁止法》的例外適用”，就將民航業(yè)中的壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中行為排除本國《獨(dú)占禁止法》適用。[5] 從經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍性角度分析，我國民航業(yè)形成壟斷地位具有經(jīng)濟(jì)合理性，應(yīng)豁免我國《反壟斷法》，然而實(shí)際上，我國民航業(yè)的發(fā)展還具有獨(dú)特的中國特色。

　　(二)行政手段的參與

　　分析我國三大航空公司的股本結(jié)構(gòu)，共同點(diǎn)是皆由國家控股，國家就國航、南航、東航分別持股40.6%[6]、 52.8%[7]、55.02% [8]，即我國民航業(yè)由國家掌握，呈國有企業(yè)形式壟斷，這種特殊的壟斷市場結(jié)構(gòu)主要由于我國在民航業(yè)發(fā)展的特殊環(huán)境。

　　我國的民航事業(yè)創(chuàng)建于1949年11月，初創(chuàng)時(shí)期的中國民航規(guī)模很小、基礎(chǔ)薄弱，僅有 12 架小型飛機(jī)。[9]因此在1980年以前，我國民航實(shí)行以軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)為主的政企合一的管理體制，民航局既是政府管理機(jī)構(gòu)，又是直接的經(jīng)營機(jī)構(gòu)。此時(shí)的民航業(yè)更像政府的直屬機(jī)構(gòu)，不產(chǎn)生市場競爭力，政府作為企業(yè)的法定代表人即使政策的制定者又是政策的實(shí)施者，民航業(yè)市場結(jié)構(gòu)屬于完全意義的行政壟斷。政府為發(fā)展我國民航事業(yè)，自然利用其行政職權(quán)將有關(guān)資源集中，形成前期的民航資源壟斷現(xiàn)象。

　　十一屆三中全會(huì)之后，1980年的《民航要走企業(yè)化的道路》文章以及1987國務(wù)院批準(zhǔn)中國民航局《關(guān)于民航系統(tǒng)管理體制改革方案和實(shí)施步驟的報(bào)告》的行為，使我國民航業(yè)開始航空公司與機(jī)場分設(shè)體制改革，但此時(shí)的航空公司皆為國有獨(dú)資企業(yè)，國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)是所有民航企業(yè)的唯一股東，實(shí)際與前期的完全行政壟斷無異。[10]

　　直到2002年民航企業(yè)進(jìn)行兼并與重組，形成了現(xiàn)在的國航、東航、南航三大航空運(yùn)輸集團(tuán)，國家對(duì)民航運(yùn)輸業(yè)由獨(dú)資轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓�，由行政管理向行業(yè)投資者轉(zhuǎn)變。然而，盡管國家在民航運(yùn)輸市場形成過程中已轉(zhuǎn)變角色，企業(yè)股權(quán)也發(fā)生變動(dòng)，但前期積累的資源集中并未重新分配，仍舊直接轉(zhuǎn)移給現(xiàn)有航空公司，使得三大航空公司實(shí)際成為政府利用職權(quán)干涉公共資源的直接紅利享有者，不同于一般“從無到有”的發(fā)展的企業(yè)，三大航空公司自誕生就享有政府給予的資源特權(quán)、優(yōu)惠政策，因此使后期民航運(yùn)輸市場的發(fā)展一開始就沒有公正的平臺(tái)。從我國特殊的大型企業(yè)發(fā)展歷程來看，我國民航運(yùn)輸業(yè)國有企業(yè)形成壟斷地位與行政干預(yù)密不可分。

　　從我國特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式分析，我國民航業(yè)壟斷現(xiàn)狀不僅有其自然資源限制的特性，更多是行政手段的干涉使得本該由市場發(fā)揮作用的競爭領(lǐng)域在最初就因?yàn)槠髽I(yè)地位的不平等而陷入市場失效，這就證明三大航空公司取得壟斷地位的方式并非由于自主競爭，不符合《反壟斷法》第5條的規(guī)定，是違法取得的壟斷地位。

　　三、 國有企業(yè)壟斷地位對(duì)民航業(yè)發(fā)展影響

　　(一)消費(fèi)者價(jià)格負(fù)擔(dān)和服務(wù)欠缺

　　價(jià)格的形成基本依靠供求和成本，在競爭市場中，因過高的價(jià)格可能失去競爭優(yōu)勢，因此若要取得收益，采取降低成本或提高產(chǎn)品的需求量是最基本的方法，對(duì)于民航運(yùn)輸業(yè)，因地勤設(shè)施、飛行器、航空站的建立都需高新技術(shù)的支持，大量考慮安全的技術(shù)使得“沉淀成本”不易降低，因此相對(duì)可行的措施是航空公司通過優(yōu)化自己的航空路線，使得同量燃料的燃燒可以獲得出售更多的艙位，同時(shí)提高自己的服務(wù)質(zhì)量，以增加顧客，用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原理降低成本。而在我國，因?yàn)閴艛嗟匚坏拇嬖�，因此機(jī)票價(jià)格是否合理存在質(zhì)疑，例如從北京飛往�？诠�2738公里，全價(jià)為2230元(即使打折也是在此基礎(chǔ)上)[11]， 美國紐約飛往洛杉磯共2806英里，票價(jià)為370.23美元[12]， 換算成人民幣以及與里程相比是我國較貴。同時(shí)，在春節(jié)期間民航機(jī)票普遍漲價(jià)，從供需關(guān)系來講，春運(yùn)期間，顧客增多需求增大，且航運(yùn)公司成本未變，航空公司只會(huì)增加收益。在這種情況下，機(jī)票價(jià)格在春節(jié)期間上漲，增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，顯然是不合理的，這應(yīng)該是濫用市場支配地位的方式之一。

　　其次，航班正常率低，飛機(jī)的無秩序晚點(diǎn)、早飛現(xiàn)已為司空見慣，2012年，航空公司計(jì)劃航班250.2萬班次，其中正常航班187.2萬班次，不正常航班63.0萬班次，平均航班正常率為74.83%。其中飛機(jī)不能正常起飛、到達(dá)的原因主要還是航空公司自身原因：[13]不改善自身服務(wù)方式，但仍維持高價(jià)格，這本身違背競爭市場的秩序，同時(shí)不合理的價(jià)格和不良服務(wù)實(shí)際是對(duì)消費(fèi)者公共利益的侵害：

　　(二)抬高新企業(yè)進(jìn)入行業(yè)門檻，缺乏國內(nèi)競爭活力

　　在我國民航業(yè)需擁有較高資質(zhì)，涉及土地、資本和勞動(dòng)等生產(chǎn)要素的集中，我國《民用航空法》第92、93條對(duì)設(shè)立航空公司應(yīng)當(dāng)具備的條件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，包括規(guī)范航空器、專業(yè)航空人員、符合特別規(guī)定的最低注冊(cè)資本以及法律法規(guī)其他規(guī)定，對(duì)于一般企業(yè)而言，資本規(guī)模、技術(shù)水平等方面就限制其進(jìn)入。而作為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”改制而來的三大國有企業(yè)因歷史行政職權(quán)造成資源的積累，擁有得天獨(dú)厚的設(shè)立條件，這對(duì)鼓勵(lì)各種類型的企業(yè)尤其是民營航空企業(yè)的發(fā)展是不利的，且我國限制外資在民航業(yè)的投入，因此形成了國有企業(yè)集團(tuán)缺少競爭的結(jié)構(gòu)和環(huán)境。

　　(三)缺乏國際競爭力

　　根據(jù)2012年國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國在國際運(yùn)輸中并不具有優(yōu)勢，根據(jù)定期航運(yùn)的飛行里程來看，我國國際定期航班里程僅為美國的1.11%、英國的1.25%[14]， 雖然我國領(lǐng)土面積大于美國，但民航市場規(guī)模僅相當(dāng)于美國民航市場規(guī)模的 8%，且全行業(yè)總收入為3889.8億元，僅占世界總數(shù)的 9.1%。[15]其原因主要有：以安全和領(lǐng)空主權(quán)的名義，使絕大部分空中資源被空軍獨(dú)享，從而人為地縮小了我國可利用的空中資源和民用航空市場;[16]空中市場開放程度低，市場的發(fā)展和開拓主要依靠我國政策的補(bǔ)貼，不是基于合理的航線安排和技術(shù)支持，且飛行成本較高，是我國機(jī)票價(jià)格相對(duì)國外較高，因此在國際市場上不具有競爭力。

　　(四)經(jīng)營效率低，浪費(fèi)資源

　　我國民航業(yè)發(fā)展一直有著航空油料成本、飛機(jī)利用率低(折舊損失大)、客座率不高的問題，仍以三大航空公司為例：

　　首先在原油提供上，國外航空公司往往借助在石油期貨市場的對(duì)沖操作來沖銷油價(jià)上漲帶來的成本風(fēng)險(xiǎn)，而我國航海原油供給是中國航空油料總公司獨(dú)家經(jīng)營，中航油完全壟斷油源和全國機(jī)場的儲(chǔ)備供油設(shè)施，不承擔(dān)成本的油料供應(yīng)公司隨行就市、“水漲船高”，不采取任何防范措施，導(dǎo)致中國航空油料成本價(jià)格比國際市場高出50%~80%，這也是造成我國航空公司成本居高不下、缺乏競爭力的原因之一。[17]在航空器材供銷方面，中國航空器材總公司隸屬民航總局，代表航空公司采購飛機(jī)，實(shí)際上也扮演著中介商的角色，如果航空公司不能就基礎(chǔ)設(shè)施和飛機(jī)供應(yīng)采取直接訂貨的方式，很容易收到價(jià)高質(zhì)次的飛機(jī)和其他設(shè)備，也將導(dǎo)致飛機(jī)折舊率低、修理費(fèi)用高等問題。

　　其次客座率不高也導(dǎo)致飛行成本的增加，可能導(dǎo)致每一位乘客最終承擔(dān)的費(fèi)用增加，而這實(shí)際是不合理的航線經(jīng)營結(jié)構(gòu)造成。由于我國支線航空發(fā)展相對(duì)滯后，所以沒有形成運(yùn)營成本較低的輪輻式航線結(jié)構(gòu)，[18]而是以城市對(duì)式的航線結(jié)構(gòu)為主。缺少支線航空為干線航空輸送客源，使干線航空的客座率無法提高，這導(dǎo)致了航空價(jià)格居高不下，也使航空運(yùn)輸?shù)目旖�、便利�?yōu)勢大打折扣，抑制了對(duì)航空運(yùn)輸?shù)男枨蟆?/p>

　　四、《反壟斷法》對(duì)民航業(yè)改革的可能性

　　從以上分析來看，我國民航企業(yè)集團(tuán)的壟斷行為一定程度上侵害了普通消費(fèi)者的公共權(quán)益，同時(shí)又導(dǎo)致本行業(yè)國際競爭力和經(jīng)濟(jì)效益的低下，對(duì)于行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也產(chǎn)生了阻礙作用，因此從國家經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展來看，應(yīng)該對(duì)民航企業(yè)的壟斷狀態(tài)進(jìn)行改革。上文已分析了我國民航企業(yè)壟斷地位的形成包括自然壟斷和行政壟斷，由于行政壟斷通過行政權(quán)力對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)的任意干涉和破壞，排斥合理競爭者，使得民航壟斷沒有很好地實(shí)現(xiàn)自然壟斷的價(jià)值，因此應(yīng)該對(duì)民航壟斷形式進(jìn)行矯正。我國在2008年正式實(shí)行《反壟斷法》，旨在合理配置資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，其分章規(guī)定了非法壟斷行為，并授權(quán)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查和依法作出處理，那么《反壟斷法》能否糾正民航業(yè)的壟斷狀態(tài)，筆者做以下分析：

　　(一)民航業(yè)實(shí)現(xiàn)市場競爭的可能性

　　1.改變民航企業(yè)壟斷地位的不可行

　　根據(jù)我國《反壟斷法》第7條規(guī)定關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全、軍事等的行業(yè)即使占有控制地位，國家對(duì)其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)，也即國家對(duì)國有企業(yè)已形成的壟斷地位予以肯定，即使其取得壟斷地位的方式不為《反壟斷法》認(rèn)可，但國家也對(duì)其正常的經(jīng)營活動(dòng)承認(rèn)。從這一角度分析，對(duì)“非法”形成壟斷地位的民航企業(yè)則不能進(jìn)行拆分或分割，需繼續(xù)保持其完整，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于初級(jí)階段有關(guān)，但不能否認(rèn)這樣企業(yè)的存在本身是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)主體平等這一原則的破壞。

　　2.糾正壟斷企業(yè)的壟斷行為可行性

　　詳解《反壟斷法》第7條，國家只是對(duì)民航企業(yè)壟斷地位的行為不予制裁，但處于壟斷地位卻又繼續(xù)實(shí)施《反壟斷法》中規(guī)定的“壟斷協(xié)議”、“經(jīng)營者集中”、“濫用市場支配地位”非法行為的，應(yīng)當(dāng)接受《反壟斷法》的制約。尤其是2012年《最高院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》第9條對(duì)于公用企業(yè)濫用市場支配地位的案件應(yīng)當(dāng)減輕原告的舉證責(zé)任的規(guī)定，使得自然人、法人或其他組織對(duì)國有企業(yè)濫用壟斷地位的違法行為有了勝訴的可能性，因此也證明對(duì)于擁有支配地位的國有企業(yè)，其違反《反壟斷法》實(shí)施壟斷行為，《反壟斷法》有實(shí)現(xiàn)法律效力的可行性。那么，在民航運(yùn)輸業(yè)中，對(duì)于選取原油、航空器、飛機(jī)配件等民航運(yùn)輸公司可以從競爭市場中尋找合作對(duì)象的行為，就不應(yīng)該由中航油、航空器材總公司繼續(xù)壟斷，應(yīng)當(dāng)在此采購方面引入市場競爭，當(dāng)中航油濫用市場支配地位阻礙其他企業(yè)僅進(jìn)入原油、器械競爭市場時(shí)，《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

　　(二)《反壟斷法》規(guī)制民航業(yè)競爭的不足

　　考慮到我國民航業(yè)現(xiàn)有發(fā)展水平，行政壟斷因?yàn)槠涓采w廣、影響深應(yīng)當(dāng)是我國現(xiàn)階段反壟斷的重點(diǎn)，尤其隨著技術(shù)的發(fā)展，其他企業(yè)可以滿足經(jīng)營民航業(yè)的條件，然而可競爭且盈利大的干線運(yùn)輸幾乎由國有航空公司所包辦，其他民營航空公司只能去爭奪客源少或偏遠(yuǎn)更難開發(fā)的支線運(yùn)輸，政府部門憑借著對(duì)航線的分配權(quán)常常不當(dāng)干預(yù)民營航空公司的重組并購等內(nèi)部業(yè)務(wù)使得中小航空公司的生存更加艱難。因此利用《反壟斷法》糾正政府濫用行政行為排除、限制競爭的行為才是恢復(fù)民航業(yè)競爭市場的最主要救濟(jì)措施。

　　《反壟斷法》第5章專章規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織不得濫用行政權(quán)力干涉市場，其中濫用行政權(quán)力的行為主要包括限制商品地區(qū)流通、區(qū)域招投標(biāo)、區(qū)域經(jīng)營等涉及經(jīng)營者的具體行政行為以及概括性制定行政法規(guī)、規(guī)章的抽象行政行為，比照行政主體在民航業(yè)的行為，政府并未限制民航業(yè)區(qū)域發(fā)展，因此這里可能涉及的是《反壟斷法》第37條，即關(guān)于行政機(jī)關(guān)以行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性行為的方式限制競爭的行為。但細(xì)分析，行政機(jī)關(guān)確定三大民航企業(yè)形成壟斷地位并不是以不允許其他民營企業(yè)進(jìn)入該市場的方式，而是以行政決定、決議、命令等其他規(guī)范性行為將原本的政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌鲂再|(zhì)的企業(yè)，這種行政行為不在《反壟斷法》規(guī)制的行為范圍內(nèi)，但正是這種“政府”轉(zhuǎn)變成“企業(yè)”的行為使改制后的企業(yè)擁有作為政府機(jī)構(gòu)時(shí)后續(xù)的資源，從而在行業(yè)市場中自然形成壟斷企業(yè)，實(shí)際上國有企業(yè)這種企業(yè)形態(tài)的存在本身在進(jìn)入市場時(shí)就打破了市場公平、公正的秩序。

　　同時(shí)，根據(jù)我國《行政訴訟法》和《最高院關(guān)于關(guān)于執(zhí)行<>若干問題的解釋》中對(duì)受案范圍的規(guī)定，行政主體不因做出抽象行政行為成為被告[19]，部分抽象行政行為只能在上一級(jí)行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議過程中審理。而對(duì)于很多行業(yè)的政府改制企業(yè)命令、決策皆由國務(wù)院做出，又屬于憲法賦予國務(wù)院的職權(quán)范圍，因此對(duì)這樣的行政行為實(shí)際是無法監(jiān)督和約束的，那么由此不因合理競爭產(chǎn)生，而是由“政府機(jī)構(gòu)”改制成“企業(yè)”從而形成天然壟斷地位的行為就無法得到《反壟斷法》的規(guī)制，這應(yīng)該是《反壟斷法》在規(guī)制民航業(yè)競爭市場中不足之處。

　　五、 總結(jié)

　　通過了解我國民航業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、歷史以及分析三大國有航空公司形成壟斷的原因，我們可以得出以下結(jié)論：第一，《反壟斷法》在約束民航國有企業(yè)壟斷行為具有一定的可操作性;第二，政府改制企業(yè)后，企業(yè)應(yīng)該徹底擺脫政府過去的紅利，應(yīng)該與其他形式的企業(yè)實(shí)現(xiàn)資源要素的實(shí)質(zhì)公平然后再以平等主體進(jìn)入市場競爭;第三，《反壟斷法》在約束市場競爭的壟斷行為，尤其是國有企業(yè)形成壟斷地位的行為還無法約束，是目前《反壟斷法》的不足之處，但如何與行政法規(guī)相聯(lián)系，共同對(duì)政府命令、決策等行為進(jìn)行約束，這實(shí)際是行政法的范圍了。(作者為北方工業(yè)大學(xué)法學(xué)院碩士)

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