根據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空法》，“國(guó)家對(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。劃分空域，應(yīng)當(dāng)兼顧民用航空和國(guó)防安全需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”。黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視空域資源的使用和管理，新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委和國(guó)家空管委的領(lǐng)導(dǎo)下，軍民航空管系統(tǒng)適時(shí)對(duì)空域管理進(jìn)行調(diào)整改革，不斷創(chuàng)新空域管理方式，適應(yīng)了不同歷史時(shí)期航空事業(yè)發(fā)展和軍事斗爭(zhēng)需要，基本滿足了民航事業(yè)和國(guó)防建設(shè)日益增長(zhǎng)的空域需求。

　　一、中國(guó)空域管理的發(fā)展歷程

　　中國(guó)空域管理是隨著國(guó)家航空事業(yè)的發(fā)展逐步形成的，60多年來(lái)不斷改革和發(fā)展。

　　一是建立空防空管合一空域管理體制。建國(guó)初期，中國(guó)人民解放軍空軍擔(dān)負(fù)著繁重的國(guó)土防空任務(wù)。上世紀(jì)五十至七十年代末，中國(guó)民航由空軍代管。全國(guó)的空中交通管制工作，由國(guó)務(wù)院中央軍委授權(quán)空軍負(fù)責(zé)。八十年代后，隨著中國(guó)的改革開(kāi)放，軍民航飛機(jī)數(shù)量快速增長(zhǎng)，飛行量不斷加大，尤其是民用航空運(yùn)輸以年均15%左右的速度遞增，軍民航飛行矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)。1980年3月，國(guó)務(wù)院中央軍委決定，民航不再由空軍代管，改由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo),但空域管理和全國(guó)的空中交通管制工作仍由空軍負(fù)責(zé)。

　　二是成立國(guó)家空中交通管制委員會(huì)。1986年1月，國(guó)務(wù)院中央軍委決定，改革國(guó)家空中交通管制體制，成立國(guó)務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會(huì)，在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家空中交通管制局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的空中交通管制工作，并作為國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。1987年年底，國(guó)家空管局在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)被撤銷。1994年5月，中央軍委決定在總參謀部設(shè)立空中交通管制局，承擔(dān)國(guó)家空管委辦公室的日常工作。

　　三是空軍向民航移交航路航線空域的管理。1993年9月，國(guó)務(wù)院中央軍委確定，國(guó)家空管體制改革實(shí)行“三步走”戰(zhàn)略：第一步，將京廣深航路由空軍交由民航管制指揮;第二步，將全國(guó)航路交由民航管制指揮。第三步，實(shí)現(xiàn)空中交通由國(guó)家統(tǒng)一管制。從1994年1月至2000年6月，空軍相繼將當(dāng)時(shí)全國(guó)境內(nèi)29條航路移交民航管制指揮。至此，當(dāng)時(shí)中國(guó)境內(nèi)全部29條航路實(shí)現(xiàn)了由民航管制指揮，形成了“航路內(nèi)空域由民航負(fù)責(zé)管制指揮，航路外空域由軍航負(fù)責(zé)管制指揮”的格局，并一直延續(xù)至今。

　　四是成立國(guó)家飛行流量監(jiān)控中心。為加強(qiáng)對(duì)全國(guó)空域的規(guī)劃和管理，實(shí)時(shí)掌握全國(guó)空域飛行動(dòng)態(tài)，2010年5月，國(guó)家空管委辦公室在北京成立了國(guó)家飛行流量監(jiān)控中心。

　　五是組織低空空域管理改革試點(diǎn)。2010年8月，國(guó)務(wù)院中央軍委決定啟動(dòng)低空空域管理改革。國(guó)家空管委辦公室先后在長(zhǎng)春、廣州等10個(gè)城市組織開(kāi)展了低空空域改革試點(diǎn)，涉及全國(guó)14個(gè)省、自治區(qū)和直轄市33%的低空空域。

　　六是調(diào)整和優(yōu)化空域資源配置。軍航為支持民航發(fā)展，2000年以來(lái)先后搬遷和關(guān)閉了部分軍用機(jī)場(chǎng)和靶場(chǎng)，縮小了訓(xùn)練空域范圍。民航優(yōu)化了部分繁忙地區(qū)的空域結(jié)構(gòu)，取消空中走廊，劃設(shè)軍民航聯(lián)合進(jìn)近管制區(qū);以單向循環(huán)大通道方式對(duì)主要干線航路進(jìn)行改造，提高了航路的飛行安全、容量和效率。國(guó)家空管委辦公室先后組織3次飛行高度層改革垂直，將飛行高度層由28個(gè)增加到42個(gè)，有效提升了空域利用率。據(jù)2015年國(guó)家空域技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的計(jì)算，目前民航主用的航路航線和機(jī)場(chǎng)空域面積占國(guó)家空域面積的25%左右，軍航主用的空域面積占24%左右，軍民航重疊使用空域面積(臨時(shí)航線和軍民合用機(jī)場(chǎng)空域等)占5%左右，其余尚未被有效開(kāi)發(fā)利用的空域面積約占國(guó)家空域面積的56%，主要集中在中國(guó)西部人煙稀少地區(qū)。

　　七是組織召開(kāi)國(guó)家空域管理體制改革研討會(huì)。2015年11月，國(guó)務(wù)院副總理兼國(guó)家空管委主任馬凱在廣州主持召開(kāi)的空域管理體制改革座談會(huì)上提出，必須堅(jiān)持國(guó)務(wù)院、中央軍委確定的空管改革“三步走”戰(zhàn)略不動(dòng)搖，逐步構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一管理、軍民深度融合、運(yùn)行安全高效、資源配置合理的空域管理環(huán)境，走出一條具有中國(guó)特色的空域管理道路。

　　二、現(xiàn)行空域管理面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

　　自國(guó)家空管體制第二步改革以來(lái)，在國(guó)家空管委的領(lǐng)導(dǎo)下，軍民航空管系統(tǒng)圍繞國(guó)家空域資源的優(yōu)化配置，不斷創(chuàng)新空域管理方式，實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)基本保障”，即基本保障了民航持續(xù)快速增長(zhǎng)，基本保障了軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練活動(dòng)順利實(shí)施。但隨著國(guó)家航空事業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行空域管理存在的問(wèn)題逐步突顯，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　一是民航飛行量快速增長(zhǎng)與空域資源不足的矛盾日益突出。自2000年以來(lái)，中國(guó)運(yùn)輸航空保持了年均增長(zhǎng)13.6%以上的發(fā)展速度，已成為全球第二大航空運(yùn)輸體系。“十二五”期間，中國(guó)民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運(yùn)輸量和貨郵運(yùn)數(shù)量三大指標(biāo)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。2016年，民航全年旅客呑吐量首次突破10億人次，全年貨郵呑吐量1510.4萬(wàn)噸，完成飛機(jī)起降923.8萬(wàn)架次。全國(guó)日均超過(guò)500起降架次的機(jī)場(chǎng)已達(dá)到10個(gè)。截止2016年底，中國(guó)通用航空企業(yè)已達(dá)320家，在冊(cè)通用航空器2595架，飛行75萬(wàn)小時(shí)。公務(wù)航空在過(guò)去5年中，年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)32%。目前中國(guó)大陸公務(wù)機(jī)保有量已接近300架，占全國(guó)通航機(jī)隊(duì)規(guī)模的14%。2016年由行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施管理的各類無(wú)人機(jī)持有合格證共10255個(gè)，較2015年有較大幅度增長(zhǎng)。與此同時(shí)，軍事航空訓(xùn)練強(qiáng)度加大，軍機(jī)飛行量不斷增加。運(yùn)輸航空、通用航空和軍事航空三大空域用戶飛行量的大幅增長(zhǎng)，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的空域管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“十二五”期間，中國(guó)民航航班起降架次年均增長(zhǎng)10.11%，而同期民航可用航路僅增長(zhǎng)2.3%，遠(yuǎn)不能滿足航班量增長(zhǎng)需要。民航航班的正常率從2000年的77%下降到2015年的68%，特別是2015年上半年，航班正常率僅為65%，引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注。

　　二是軍民航空域條塊分割，空域使用效益不高。全國(guó)現(xiàn)行的航路航線網(wǎng)絡(luò)，是在上世紀(jì)70年代劃設(shè)的。由于歷史的原因，目前軍民航機(jī)場(chǎng)交錯(cuò)分布，民航航路航線與軍航訓(xùn)練空域交叉重疊、相互影響，空域結(jié)構(gòu)矛盾點(diǎn)多;民航航路航線沒(méi)有確定上下限，軍航訓(xùn)練空域固定劃設(shè)，沒(méi)有建立主動(dòng)釋放機(jī)制，造成空域資源使用效益不高;軍民航管制區(qū)劃設(shè)、飛行程序和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，增大了軍民航的飛行矛盾，構(gòu)成潛在安全威脅。

　　三是空域未分類劃設(shè)，制約了通用航空的發(fā)展。全國(guó)低空空域尚未根據(jù)空域用戶不同需要，低空空域使用多頭審批，環(huán)節(jié)多，時(shí)間長(zhǎng)，協(xié)調(diào)成本大，難以滿足通航機(jī)動(dòng)性和時(shí)效性的要求，制約了通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　四是空域使用和管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善。目前國(guó)家還沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的空域劃分、使用和管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。低空空域使用管理法規(guī)至今沒(méi)有出臺(tái)，各個(gè)地區(qū)對(duì)低空空域劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尺度掌握不盡相同。

　　五是空域多頭管理，國(guó)家缺少權(quán)威高效的空域管理機(jī)構(gòu)。軍民航分別管理航路航線內(nèi)外不同空域，各自需求和權(quán)益難以協(xié)調(diào)平衡，不利于空域資源的平等分配和合理使用。

　　國(guó)家空域管理面臨挑戰(zhàn)和矛盾的同時(shí)，也迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇：

　　一是對(duì)空域管理改革的認(rèn)識(shí)高度一致。目前空域管理存在的體制弊端日漸突出，空域結(jié)構(gòu)和管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)航空事業(yè)快速發(fā)展的需求，僅靠局部調(diào)整很難從根本上解決空域緊張的矛盾，必須從體制、機(jī)制、法制上全面推進(jìn)空域管理體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家空域統(tǒng)一規(guī)劃管理，提升空域使用效率。

　　二是明確了空管體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。2015年12月召開(kāi)的國(guó)家空管委第二十次全會(huì)明確，必須堅(jiān)持空管改革“三步走”戰(zhàn)略不動(dòng)搖，在2020年前實(shí)現(xiàn)“國(guó)家統(tǒng)一管制”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　三是國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。提出要實(shí)現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空快捷機(jī)動(dòng)飛行;研究制定并組織實(shí)施空域分類標(biāo)準(zhǔn)。今年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》提出，積極發(fā)展通用航空短途運(yùn)輸，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)發(fā)展公務(wù)航空。在今年3月全國(guó)人大十二屆五次大會(huì)政府工作報(bào)告中，特別提到“要優(yōu)化空域資源配置”。這是國(guó)家首次在政府工作報(bào)告中專門(mén)對(duì)空域資源使用提出具體要求。

　　四是在中南地區(qū)啟動(dòng)空域精細(xì)化管理改革試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家空管委確定的空管調(diào)整改革總體方案，軍民航在廣東省珠三角地區(qū)和海南省啟動(dòng)空域精細(xì)化管理改革試點(diǎn)，為全國(guó)實(shí)施空域管理體制改革提供可借鑒能推廣的試點(diǎn)成果。

　　三、國(guó)家空域管理的改革方向

　　“十三五”是中國(guó)空域管理改革和發(fā)展的重要時(shí)期。按照國(guó)家空管委確定的空管體制改革目標(biāo)，2020年前要實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一管制，空域管理改革進(jìn)入攻堅(jiān)期。目前中國(guó)空域管理面臨的挑戰(zhàn)和矛盾，根源在于軍航和民航二元管理結(jié)構(gòu)的分離。因此，空域管理改革要緊緊圍繞正確處理民航與軍航、空管與空防的關(guān)系這一重大現(xiàn)實(shí)課題，以國(guó)家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，堅(jiān)定不移地走軍民融合發(fā)展道路，堅(jiān)持民航與軍航、空管與空防同步協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建具有中國(guó)特色、權(quán)威高效、軍民融合的現(xiàn)代化國(guó)家空域管理體制，確保2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院中央軍委確定的“國(guó)家統(tǒng)管”第三步改革目標(biāo)。

　　一是理順國(guó)家空域管理體制。深化國(guó)家空域管理體制改革，打破部門(mén)利益和軍地界線，改革現(xiàn)行空域多頭管理模式，強(qiáng)化國(guó)家頂層統(tǒng)管，建立符合國(guó)際空管發(fā)展要求、兼顧國(guó)情軍情、空域管理主體明確統(tǒng)一、各級(jí)責(zé)權(quán)分配合理、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)完善配套的空域管理組織體系。

　　二是加強(qiáng)國(guó)家空域資源的統(tǒng)一規(guī)劃。圍繞2020年前實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一管制戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)籌空域資源配置，統(tǒng)一規(guī)劃空域使用。按照國(guó)際民航組織空域分類推薦標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)空域分類劃設(shè)和管理;強(qiáng)化空域頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌制定全國(guó)空域使用規(guī)劃，改變空域條塊分割、分散使用的運(yùn)行模式，建立軍民航共同參與的空域管理協(xié)調(diào)機(jī)制和靈活使用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)空域動(dòng)態(tài)管理。建立空域使用評(píng)估和督查機(jī)制，為科學(xué)規(guī)劃使用空域提供有力支撐。

　　三是優(yōu)化和調(diào)整航路航線結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)全國(guó)干線航路網(wǎng)規(guī)劃和調(diào)整，通過(guò)優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)和應(yīng)用區(qū)域?qū)Ш叫录夹g(shù)，推進(jìn)單向大通道航路規(guī)劃和實(shí)施，形成“整體大循環(huán)、局部微循環(huán)”的網(wǎng)絡(luò)格局，解決飛行繁忙地區(qū)空域擁堵問(wèn)題，提高全國(guó)民航航路航線網(wǎng)運(yùn)行流量;加快繁忙終端區(qū)空域優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全國(guó)干線機(jī)場(chǎng)進(jìn)離場(chǎng)航線有效分流，緩解空域使用矛盾;推進(jìn)北上廣等地區(qū)終端管制區(qū)建設(shè)，提高空域運(yùn)行效率和安全運(yùn)行水平;進(jìn)一步優(yōu)化臨時(shí)航線使用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)臨時(shí)航線的有效共享;借助國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，大力推進(jìn)和開(kāi)辟新的“空中絲綢之路”。

　　四是扎實(shí)推進(jìn)低空空域管理改革。按照國(guó)際慣例，將限制空域、特殊使用空域之外空域劃設(shè)為空中交通服務(wù)空域，逐步向社會(huì)公眾開(kāi)放各類空中交通服務(wù)空域;進(jìn)一步理順和簡(jiǎn)化通航飛行審批程序，推動(dòng)建立空域使用與飛行申請(qǐng)“負(fù)面清單”管理模式，減少通航審批環(huán)節(jié)與運(yùn)行限制，實(shí)現(xiàn)真高3000米以下非管制空域無(wú)縫銜接，為通航發(fā)展創(chuàng)造管理寬松、運(yùn)行靈活的空域使用環(huán)境。 加強(qiáng)低空飛行管制能力建設(shè)，降低“低慢小”航空器飛行安全隱患，同時(shí)，充分考慮“低慢小”合理的空域需求，滿足社會(huì)公眾的通用航空消費(fèi)需求。

　　五是建立軍民航空管聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制。實(shí)行軍民航聯(lián)合值班，著力解決目前存在的粗放式空域管理模式;制定軍民航聯(lián)合運(yùn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，理順簡(jiǎn)化軍民航協(xié)調(diào)程序，加強(qiáng)軍民航信息共享;在全國(guó)逐步建立統(tǒng)籌配置空域資源、聯(lián)合實(shí)施空管運(yùn)行、相互監(jiān)督空域使用的軍民航聯(lián)合運(yùn)行模式。

　　六是完善空域管理法律法規(guī)。加快推進(jìn)國(guó)家航空法立法進(jìn)程，制定國(guó)家空域使用管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，清理和修訂軍民航現(xiàn)行各類空域管理相關(guān)法規(guī)規(guī)章，完善空域劃分、空域管理和空域運(yùn)行的法律規(guī)定，明確空域管理的主體、職責(zé)、權(quán)限和原則;盡快出臺(tái)低空空域使用管理規(guī)定和無(wú)人駕駛航空器管理規(guī)定，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的空域使用管理法律法規(guī)體系，為空域使用和管理提供有力的法制保障。

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