中國民航航班延誤矛盾之尖銳，一直是公眾關注的焦點。旅客打人、空姐拜佛求正點等不斷刺激著人們的眼球，近日又出現核心機場不“限飛”、讓飛機飛到“天上排隊”的新聞。這一舉措能解開中國民航航班延誤的結嗎?誰來搭建民航統一聯動的運營平臺?記者進行了深入采訪。

　　為什么都覺得自己委屈

　　進入夏季以來，老天頻發威，雷雨常光顧，“看天吃飯”的民航，再次進入航班延誤高發期。旅客、航空公司、機場、空管——航班延誤相關方，都積了“一肚子”苦水。

　　旅客張先生6月下旬從鄭州回北京，原計劃下午3點半起飛，晚上7點半登機后，在飛機上坐了近三個小時，10點多終于起飛了。令旅客想不到的是，半個多小時后，本以為要到北京了，響起空姐廣播：因北京有大面積雷電區，拒絕飛機降落，只有重新返回鄭州。這一航班的旅客在鄭州過了一夜，第二天上午才飛回北京。

　　張先生對記者訴苦說：“天氣不好，飛機延誤我們能理解。但能不能少折騰旅客?既然北京不能落地，為何當天不直接取消航班，讓旅客去休息?”

　　旅客“控訴”的主要對象是所乘坐航班的航空公司，但航空公司也是“一肚子”苦水。遭遇延誤后，旅客只是忍受“折騰”，航空公司從地面服務、到空姐、機長不但要陪著旅客一起經歷“折騰”之旅，還要給旅客提供服務，比旅客“累上加累”。資料顯示，航空公司一年因延誤損失近150億元。

　　遭遇延誤，有的旅客怒砸機場，機場覺得自己“冤”。業內人士告訴記者：機場只是把地盤租給航空公司使用，航班延誤時，機場有什么辦法?怎么能怪機場?

　　空管也是“一肚子”苦水。天氣何時轉晴不好預測，空管沒權讓航空公司“取消航班”，也沒權確定航空公司的哪架航班“先飛”或者“后飛”，只能讓飛機都到跑道上排隊。這樣實施的后果是，旅客或在飛機上長時間等待，或排在后面的飛不了，只好重下飛機。

　　10年體制改革疲憊“折騰”

　　是什么原因讓中國民航遭遇延誤時變成“一團亂麻”?各方無奈的根源在哪里?

　　乘坐飛機的旅客要經過這樣的環節：到達機場、換登機牌、過安檢、登機、飛機起飛、降落、出機場等。這些環節可謂環環相扣，任何一個咬合不上，整個鏈條就會出現問題。民航本身就是一個高度鏈條化、整體如同齒輪咬合一樣聯動的行業。

　　在旅客眼里本是一體的民航鏈條，在民航現有體制下，被分割為不同的四個“婆婆”管理：除首都機場、西藏的機場外，其余全國的機場歸地方政府管理;航空公司歸國資委管理;空管歸民航局管理;公安歸公安部管理。四個“婆婆”下達著不同的管理要求。

　　當民航風調雨順時，這套體制可以正常運行。大家按照固定的航班時刻表，旅客登機，航空公司做好起飛準備，空管下達起飛指令，飛機順利起飛，旅客順暢出行，皆大歡喜。

　　但是一遭遇雷鳴電閃，大雪飛揚，濃霧彌漫，這套體制就亂了套。固定航班時刻表“失效”了，肯定有一部分航班不能飛，那么誰能飛?誰不能飛?能飛的何時飛?沒有哪個環節來做主做出新決定。空管該對哪架航班下達起飛指令，面對眾多延誤的航班，空管的回答是“不知道”;航空公司該讓哪架航班先起飛，回答是“不知道，等空管指令”;機場知道哪個航班什么時候飛嗎，回答是“不知道”;民航都“不知道”，廣大旅客自然也是“不知道”。

　　因天氣原因造成的航班延誤本是全世界民航的常態，但唯有中國民航這樣疲憊地“折騰”了近10年。2003年以前，在民航鏈條只有民航總局一個“婆婆”的管理體制下，各環節都聽民航總局的，空管按照總局的命令來發號施令，那時少有旅客坐在飛機上長時間等待的現象。

　　如今，遭遇延誤時，各環節按照各自“婆婆”給確定的職責范圍，各掃自家“門前雪”，誰都不向超過自己職責范圍的領域伸手，重新建立起新的民航航班鏈條，民航就這樣整體陷入混亂。

　　首都經驗：民航局單管見效

　　由誰把遭遇延誤時斷了的鏈條重新接上?這是在現有民航空域緊張的條件下，緩解航班延誤眾多矛盾的根本之舉。

　　北京首都國際機場創造了成功的范例。2009年8月18日，首都機場成立了運行協調管理委員會，這是一個由首都機場股份有限公司出資搭臺，建立起空管部門、航空公司和機場之間的運行協調決策機制的民間組織。　　當大風、大霧、雷雨、大雪等特殊天氣和突發事件光顧，大面積航班延誤出現時，首都機場運行協調管理委員會馬上啟動。運管委應急會商室里，空管、各航空公司、地面服務公司、機場等單位的聯席值班人員圍坐在一張圓桌上，根據天氣允許的放行航班數量，按照各航空公司正常飛行時的航班數比例，來重新分配起飛指標，各航空公司拿到指標后，挑選出本公司的執飛航班，匯總給運管委，現場編制出新的航班時刻表，空管塔臺據此指揮放行。沒有被挑選進來的航班，由航空公司果斷取消。

　　運用這套民間機制，首都機場在2010年北京遭遇60年不遇的暴雪天中，在2012年的“7·21”大暴雨中，雖然日放行的航班只有500多架次，有近千架次航班被取消，但旅客秩序井然。這套機制運作以來，全國航班量最多、日進出近20萬名旅客的首都機場，不再成為航班延誤矛盾激化的焦點地區。

　　對首都機場的做法，民航局號召在全系統進行推廣。民航局曾多次要求，機場作為牽頭單位，要承擔起統一聯動的職責。民航局這樣的要求有理論根據，國務院頒布的民航機場管理條例，明晰了機場是國家公共基礎設施的公益性地位。

　　但這套機制，至今少有在其他機場推廣下去。民航業內人士說，首都機場歸民航局管理，聽從民航局的“招呼”，建立這一民間組織，首都機場“掏腰包”，一年投入2000萬元運營經費。其他機場歸地方政府管理，地方政府有沒有讓機場承擔這一本不屬于他們職責范圍以內的社會職責?讓不讓他們花這個錢?各個比機場“官”還大的環節負責人聽不聽機場的?愿不愿大家坐在一起，統一行動?

　　搭協調平臺，空管最可行

　　中國人民大學公共管理學院副院長許光建教授指出，要結束航班延誤持續多年的混亂局面，必須走出各環節“各掃門前雪”的現狀，搭建起統一聯動的平臺，大家為系統整體聯動運轉而出力。反觀空管局出臺的“不限飛”政策，把航班趕到“天上排隊”，是典型的“只掃自己門前雪”的做法。

　　那么，民航業誰該像首都機場那樣負起責任，承擔起搭建聯動平臺的職責?許光建認為，民航空管最具備優勢�？展茏鳛榭罩薪煌ň���，如同地面交通警察一樣，本身就承擔著疏導交通暢通的職責。全國空管已實現一體化管理，整個民航天空是“一張網”、一個空管局，實行全國從上到下垂直管理的空管體制。

　　許光建說，在民航鏈條中，只有民航空管局有能力站在全國天空的背景下，統一協調航班飛行問題。空管局作為民航局下屬的事業單位，本身就承擔著政府公益職責，與作為企業的機場相比，更有力度來召集各個環節人員坐在一起，機場、航空公司更容易“聽話”。

　　當民航搭建起這樣的平臺，就是民航結束疲憊之旅的時候。

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