[摘要] 全國人大代表葉青和陳華偉均提出取消民航發展基金的建議，在包括他們二人在內的眾多倡議者看來，民航發展基金“既不合理又不合法”，并且用途不公開、不透明，嚴重侵害了公眾的利益。21世紀網注意到，《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》第24條規定：“財政部在民航發展基金預算中，按不超過基金收入的1%列支征管經費和代征手續費。

　　財政部輸了

　　這是個人與部委、個體與集團的一次較量。9月16日，隨著北京市第一中級人民法院的一紙判決書，王錄春贏得了與財政部的這場官司。

　　王錄春是上海的一名律師，2012年的時候，他向財政部申請民航發展基金信息，財政部以“涉國家機密”為由拒絕了王錄春的要求。隨后，王錄春向北京一中院提起訴訟。

　　北京一中院最后判決：財政部在法定期限內對王錄春的申請重新作出處理。

　　這次行政訴訟的委托代理人、北京圣運律師事務所律師王優銀回憶：“去年，幾個朋友在一起議論起來，說機場發展費改為民航發展基金，其實是‘換湯不換藥’、‘換個馬甲’，太不合理了。那么，不合理的話憑什么收?于是根據政府信息公開條例，向財政部申請信息公開。”

　　這場官司的焦點，便是民航發展基金是不是應該停止收取。全國人大代表葉青和陳華偉均提出取消民航發展基金的建議，在包括他們二人在內的眾多倡議者看來，民航發展基金“既不合理又不合法”，并且用途不公開、不透明，嚴重侵害了公眾的利益。而且，從長期來看，對民航業也不利。

　　“非法”的基金?

　　在王錄春提出要求后，財政部沒有同意王錄春的請求。財政部的理由是“其申請公開的政府信息涉及國家秘密，符合《政府信息公開條例》第十四條中關于行政機關不得公開的政府信息的相關規定。”

　　不過，法院認為財政部提交的3份保密證據與該案不具有關聯性，因此沒有采納。

　　王優銀也向21世紀網解釋稱：“財政部以保密為例外(不予公開)，那么不屬于公開范圍的政府信息應當由明確的法律依據和法定程序進行加密，確認密級。但是，財政部并沒有提供保密文件的名稱，也無法提供是哪個部門認定的密級，沒有任何根據。沒有收費依據的話，肯定站不住腳。后來法院也認定，財務部提交的三份國家機密材料，和信息公開沒有關系。”

　　王錄春認為，他向財政部申請公開的信息則是依據《民航發展基金征收使用管理辦法》、《財政部民航總局通知征收民航機場管理建設費》和《政府信息公開條例》，合法合情合理。

　　民航發展基金的收取、使用、監督等細則，由財政部于2012年3月下發的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》作出規定。該《辦法》稱，民航發展基金由原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金合并而成。民航發展基金屬于政府性基金，收入上繳國庫，納入政府性基金預算，專款專用。

　　不過，一些律師對民航發展基金的成立提出異議，認為其不合法。

　　“縱觀機場建設費上列的所有文件，《立法法》第九條的兩項要求無一符合。”王錄春因此認為，認定財政部“非法”有根有據。

　　據悉，《立法法》第九條規定，國務院就“對非國有財產的征收”事項的部分立法權，需全國人大(或常委會)的明確決定進行授權和通過制定行政法規的方式實現的雙重要求。

　　“國務院不能把這種權利轉交給其他人，部委也不行。”王優銀說，這不是稅，稅是由《稅收法》來規定的，而不是由財政部來規定。

　　全國人大代表、廣東茂名市工商聯主席陳華偉調查后發現，2004年財政部、國家民航總局未開聽證會、未經過全國人大常委會審議，就下發《關于改革民航機場管理建設費征收管理方式等有關問題的通知》，將以前單獨收取的機場建設費，隨機票一起收取。在陳華偉看來，這樣一個不合法的收費，竟“堂而皇之”合法化。

　　1992年，國家開始征收機場建設費，按照每個人15元來收，票價低于70元的則不用。后來，機場建設費逐年遞增。到2013年，旅客需要在乘坐飛機時，需要交納50元或者90元。

　　在2012年，民航發展基金收入是231.26億元，2013年的預算數是242.82億元。

　　“國家的稅收也就罷了，但是一個部委，就可以隨意開增，一年收老百姓幾百個億，而且花向不明。”王優銀說，收的錢，沒有舉行聽證會;花的錢，也沒有舉行聽證會。難道合理嗎?

　　“20年前增收的時候，財政沒錢，國家需要建設機場，這個特定情況下來收這個費用公眾也理解。現在國家的財政收入占GDP的比例很高了，國家財政有能力承擔這部分費用;二來現在很多機場都歸屬于上市公司，那豈不是就意味著拿老百姓的錢來補貼上市公司?”王優銀質疑。

　　在全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青看來，之所以把機場建設費改成民航發展基金，是因為增收的背景發生了變化。

　　“第一次增收的時候，當時我們國家的機場建設還比較落后，現在機場的建設多由央企負責，還找乘客來承擔這部分費用，不太合理。”葉青在接受21世紀網采訪時表示。

　　2012年兩會期間，作為全國人大代表的葉青提交建議“取消機場建設費”。葉青認為，機場建設費最初是為籌集機場建設經費而設立的，在財政困難的情況下，為了加快機場建設，可以在一段時間內收取。葉青舉例，2010年國家的公共財政收入為8.3萬億元，機場建設費只占到比例的0.00164%。“可謂是杯水車薪。”

　　“事實上我記得有2年時間，是在違規增收機場建設費的。”葉青回憶機場建設費在演變為民航發展基金的過程時說。

　　不過，武漢大學法學院教授、武漢大學稅法研究中心主任熊偉并不認同“民航發展基金不合法這個觀點”。

　　“目前我國行政性收費的立法性文件比較欠缺，在不去批判依據性文件的前提下，財政部的做法從形式上看是沒有違反要求的。你要是批評它的內容不合理，是屬于另外一個層面的批評了。合法性方面的問題我暫時還沒有看到直接的沖突。有問題的話也是依據方面的，不過目前我國的財稅法就這個水平，也不可能把所有不相吻合的、有差距的都歸為不合法。《憲法》也好，《立法法》也好，都沒有非常直接的印證性依據說，行政性收費應該怎么做。”熊偉向21世紀網表示。

　　中國民航局局長李家祥曾表示，在2007年底上任國家民航總局局長時，第一周就提議取消收取機場建設費。不過，經過內部的反復討論和論證，對比取消前后可能的結果，李家祥得出這樣的結論：機場建設費不能取消，收取機場建設費主要原因是于國家有利。

　　另外據悉，即使是在管理層內部，對機場建設費是什么性質，仍分歧很大。

　　還老百姓真相

　　在眾多反對繼續增收民航發展基金的觀察人士看來，民航發展基金最大的問題便是財務信息披露問題。特別是民航發展基金的去向不明、用途不清。

　　王優銀認為，從機場建設費到民航發展基金，變換的過程沒有任何依據。“老百姓對機場建設費的意見很大，于是就變換成基金。純粹就是愚弄老百姓智商的做法。”王優銀說。

　　以2013年為例，民航發展基金總額達到242.82億元，如此大的一塊蛋糕，怎么分，分到哪兒去，如何保證不落入個人腰包，是不是用到正當用途等問題讓公眾充滿了疑惑。

　　不過，熊偉同樣對機場建設費到民航發展基金的轉換表達了自己的不同觀點。熊偉在接受21世紀網采訪時說：“從機場建設費到民航發展基金，我們是看成一種轉換，其實它是兩件事情，一件事情是前面那件事情的結束;另外一件事情是后面這個事情的開始。我們只能去看后面這個事情的開始，它的程序有沒有問題，也就是說它是一個全新的東西，你去對照它現有的立法程序，去看符不符合。”

　　“如果說它內容一致，就去評判它合不合法不合適，因為我們沒有轉換方面的依據。”熊偉認為，沒有辦法從轉換本身說民航發展基金的合法性。鑒于目前財稅法的水平比較低，按照那套程序來，民航發展基金(的程序)是走完的。

　　但事實上，也是公眾比較關心的一個話題是：民航發展基金的用途從來沒有公開透明過。

　　來自財政部的數據顯示，2012年，民航發展基金收入是231.26億元，2013年的預算數是242.82億元;但2012年，民航發展基金的支出是104.48億元，2013年預算支出是125.82億元。其中，2012年民航發展基金中民航機場建設支出額為24.81億元，到了2013年，民航機場建設支出的預算僅為7.95億元。

　　“這也就是問題的關鍵：收入200多億，但是支出只有100億元出頭，剩下的100億去哪兒呢?”葉青發問。

　　葉青認為，之所以財政部沒有停止收取民航建設基金的原因，是因為之前的增收習慣一時半會無法改變。他同時在多種場合表示，增收的200多億一半由民航總局來掌管;另一半則是交給當地的機場。

　　“民航局的說法是，這一半的錢是用于民航的安全設施。但現在機場是交給企業、交給上市公司來管理，那么，從用途來說，也不應該由旅客來承擔這筆錢。”葉青向21世紀網解釋稱。

　　“現在這筆錢就是在‘暗箱操作’。但這種‘暗箱操作’合理不合理，因為沒公開，我們不知道，所以會有合理的質疑。”王優銀說。

　　21世紀網注意到，《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》第24條規定：“財政部在民航發展基金預算中，按不超過基金收入的1%列支征管經費和代征手續費。”這樣問題出來了，以白云機場為例，作為上市公司，員工的薪資為什么不是來自于公司而是這筆基金?這樣是否合理?

　　在王優銀看來，這種情況也折射出民航發展基金用處的不合理。同時，他認為，現在互聯網高度發達，1%的手續費也過高。

　　同時，作為同慈善基金一樣的民航發展基金，出資人有權利知道基金的用途、基金的增值保值、基金的收益額等。但顯然，民航發展基金并沒有做到公開透明。某公益人士告訴21世紀網，要保證基金的公益性，最好的方法便是最大限度地做到透明公開，即在陽光下運行。

　　“現在政府信息公開，一切在陽光下運行。在法治社會不能按照‘秘密文件’來治國，用‘秘密文件’增收。老百姓有權利知道是怎么收的，也就是要還老百姓一個真相：憑什么收我的錢?如果是違規，那財政部改正;如果合法，老百姓就支持。”王優銀說。

　　在北京一中院的判決書下來后，王錄春及其代理人向國務院申請了解國務院是否下達過相關的文件給財政部。

　　“實際上第一次信息公開的時候，財政部當時說是不屬于信息公開的范疇，后來又改稱是國家機密，等于是向民眾撒了謊;第二階段，它的理由已經被法院否決了;現在的話，我估計財政部有可能會抓緊時間來補一個相應的依據。錢收了這么多，而且是繼續在收，沒有收費依據，又違法，是沒有辦法給公眾一個交代的。”王優銀說。

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