由中國民用機(jī)場協(xié)會專職副理事長覃章高撰寫的署名文章《中小機(jī)場改革和發(fā)展之路——關(guān)于引進(jìn)航空地面服務(wù)專業(yè)化公司的思考》，深刻解讀了2018年全國民航航空安全工作會議關(guān)于全面開放航空地面服務(wù)市場的思想內(nèi)涵和指導(dǎo)意義，全面分析了我國中小機(jī)場發(fā)展中存在的問題，依據(jù)調(diào)研資料和數(shù)據(jù)系統(tǒng)介紹了部分中小機(jī)場引進(jìn)航空地面服務(wù)第三方專業(yè)化公司的經(jīng)驗(yàn)做法。文章觀點(diǎn)新穎，論據(jù)充分，是作者多年思考和積累的系統(tǒng)闡述，也是一篇來自改革和發(fā)展實(shí)踐的好文章，對全國中小機(jī)場貫徹落實(shí)2018年全國民航航空安全工作會議精神，推動中小機(jī)場供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，選擇健康的發(fā)展道路，突破發(fā)展中亟待解決的問題，具有一定參考價(jià)值。

        在2018年全國民航航空安全工作會議上，民航局副局長李健在安全工作報(bào)告中提出了“嚴(yán)格管控機(jī)場運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)”的要求，明確指出：要“研究與機(jī)場吞吐量大小相匹配的地面服務(wù)代理企業(yè)最少數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)，督促機(jī)場全面開放地面服務(wù)代理市場，促進(jìn)形成競爭態(tài)勢，提升地面服務(wù)保障質(zhì)量”。這段話不僅強(qiáng)調(diào)了運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的重要措施，同時(shí)闡明了全國運(yùn)輸機(jī)場、特別是中小機(jī)場進(jìn)一步突出公共基礎(chǔ)設(shè)施管理職能，全面提升運(yùn)行質(zhì)量的政策舉措，其豐富內(nèi)涵需要全國機(jī)場業(yè)認(rèn)真解讀和思考，從一定意義上說，指出了全國中小機(jī)場改革和發(fā)展的必由之路。

　　目前，中小機(jī)場發(fā)展中需要解決的問題日益凸顯出來，譬如，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的基本職能是什么?如何依據(jù)《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》的規(guī)范確定中小機(jī)場定位?如何改善中小機(jī)場收入結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)?如何控制人員編制和人工成本迅速攀升?通過什么途徑提升服務(wù)品質(zhì)以及怎樣構(gòu)建公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運(yùn)行模式等，都是亟待解決的課題。鑒于近年部分中小機(jī)場引進(jìn)第三方航空地面服務(wù)專業(yè)化公司的實(shí)踐，本文圍繞民航局關(guān)于“全面開放航空地面服務(wù)市場”的政策內(nèi)涵、中小機(jī)場如何引進(jìn)第三方航空地面服務(wù)專業(yè)化公司，以及這一改革舉措對中小機(jī)場發(fā)展的增益討論幾個(gè)相關(guān)問題。

　　一、引進(jìn)第三方航空地面服務(wù)專業(yè)化公司的歷程和現(xiàn)狀

　　航空地面服務(wù)是跟隨公共航空運(yùn)輸大眾化逐步分化出來的一個(gè)專業(yè)化市場。在上世紀(jì)60年代之前，航空業(yè)發(fā)達(dá)國家的該業(yè)務(wù)主要由航空承運(yùn)人自己提供。隨著航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大，航空承運(yùn)人不可能在每一個(gè)運(yùn)輸機(jī)場都設(shè)立自己的地面服務(wù)部門，由此逐漸形成基地航空承運(yùn)人代理非基地航空承運(yùn)人的地面服務(wù)業(yè)務(wù)。隨后又進(jìn)一步發(fā)展為航空承運(yùn)人之間相互代理。由于航空承運(yùn)人市場規(guī)模不均衡，相互代理服務(wù)質(zhì)量下降，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，導(dǎo)致相互代理地面服務(wù)業(yè)務(wù)的航空承運(yùn)人之間矛盾日益激化。而美國和歐洲部分航空發(fā)達(dá)國家，普遍把運(yùn)輸機(jī)場定位于公共基礎(chǔ)設(shè)施，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)是代表政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施管理者。在這些國家的法律中，公共基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)開放的市場平臺，由此社會化專業(yè)化的獨(dú)立第三方航空地面服務(wù)企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，航空地面服務(wù)逐漸從運(yùn)輸航空業(yè)務(wù)中分離出來，成為公共航空運(yùn)輸領(lǐng)域的一個(gè)獨(dú)立分支，彌補(bǔ)了運(yùn)輸航空地面服務(wù)業(yè)由航空承運(yùn)人經(jīng)營和相互代理的缺陷。

　　上世紀(jì)90年代，成熟的國際大型航空地面服務(wù)專業(yè)化企業(yè)開始形成，與此相應(yīng)的是出現(xiàn)了一批高質(zhì)量、高效益的管理型機(jī)場，公共基礎(chǔ)設(shè)施管理職能和市場化運(yùn)行項(xiàng)目分界十分清晰。

　　1980年~2008年，中國民航實(shí)施了全行業(yè)體制改革，成為全國經(jīng)濟(jì)體制改革最徹底和與國際組織、國際慣例接軌程度最高的行業(yè)之一。然而，航空地面服務(wù)則是近30年體制改革未能觸及的“處女地”，絕大部分的航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)由兩類機(jī)構(gòu)提供，一是航空承運(yùn)人自己提供，二是運(yùn)輸機(jī)場代理，其專業(yè)化、專業(yè)化協(xié)作及獨(dú)立第三方市場主體的成長都還處于萌芽狀態(tài)。

　　上世紀(jì)90年代中期，民航局曾提出運(yùn)輸機(jī)場由經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見。2009年4月，國務(wù)院發(fā)布的《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》明確提出了航空地面服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的管理要求。然而《條例》發(fā)布后，多年過去了，全國運(yùn)輸機(jī)場、特別是中小機(jī)場除廣告、餐飲、商業(yè)零售、商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域外，公共基礎(chǔ)設(shè)施大平臺的市場化程度整體收效甚微。更值得重視的是近10年新投入運(yùn)營的運(yùn)輸機(jī)場，無一例外地仍然按照經(jīng)營型模式發(fā)展。目前，全國229個(gè)運(yùn)輸機(jī)場還沒有一個(gè)成型的管理型模式。由于地方政府對運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)行的先進(jìn)模式和國際通例不甚了解，機(jī)場業(yè)內(nèi)的傳播途徑過于單一狹窄，運(yùn)輸機(jī)場傳統(tǒng)運(yùn)營模式被一再復(fù)制，致使許多新機(jī)場喪失了選擇健康發(fā)展模式的良好機(jī)遇。

　　二、中小機(jī)場發(fā)展中的主要問題及根源

　　應(yīng)該說，隨著時(shí)間推移，中小機(jī)場的公共屬性和定位越來越清晰。雖然迄今為止沒有一個(gè)真正的管理型機(jī)場，但在漸進(jìn)的改革中，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)把大量的非航產(chǎn)業(yè)逐步剝離出去，正在緩慢地推動著轉(zhuǎn)型。筆者認(rèn)為，目前中小機(jī)場發(fā)展中明顯存在四個(gè)方面問題：

　　(一)公共服務(wù)產(chǎn)品與商業(yè)服務(wù)產(chǎn)品缺乏界定。

　　機(jī)場管理機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是公共服務(wù)產(chǎn)品，譬如公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場優(yōu)質(zhì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場人文環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、智慧機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及配套的管理制度、管理方式體系，這些都是非物質(zhì)形態(tài)公共服務(wù)產(chǎn)品，也是公共服務(wù)產(chǎn)品的主流形態(tài)。獨(dú)立第三方提供的航空地面服務(wù)則是在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下的商業(yè)服務(wù)。目前，人們往往把公共基礎(chǔ)設(shè)施管理職能與公共大平臺上的經(jīng)營活動混雜在一起，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的職能邊界模糊。有的中小機(jī)場把公共大平臺上的經(jīng)營活動組建成幾個(gè)甚至十幾個(gè)國有小公司。由于缺乏市場機(jī)制，這些國有小公司缺乏高質(zhì)量的專業(yè)人才，沒有大范圍的同業(yè)網(wǎng)絡(luò)對接，經(jīng)營游離于品牌和網(wǎng)絡(luò)之外，無市場競爭力。沒有充分的市場機(jī)制，就喪失了解決問題的動力，運(yùn)行效率也降低。這是制約中小機(jī)場運(yùn)行效率提升的主要癥結(jié)之一，它直接決定人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，也在根本上決定中小機(jī)場的收益水平和發(fā)展活力。

　　(二)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的職能還沒有完全走上專業(yè)化軌道。

　　公共屬性是中小機(jī)場選擇科學(xué)管理模式的價(jià)值基礎(chǔ)。《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：民用機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施。按照這一立法精神和國家深化改革的政策、方向及國際慣例，運(yùn)輸機(jī)場、特別是中小機(jī)場的基本職能有三項(xiàng)：一是公共安全管理，二是提供公共服務(wù)產(chǎn)品，三是投資收益管理。想達(dá)成這些標(biāo)準(zhǔn)則要通過市場化途徑實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然也包括以市場化機(jī)制提高各項(xiàng)商業(yè)服務(wù)質(zhì)量。投資收益管理就是以最經(jīng)濟(jì)的成本結(jié)構(gòu)、最高的效率獲取合理經(jīng)濟(jì)收益。為了有效實(shí)現(xiàn)三項(xiàng)基本職能，則因此衍生出另外三項(xiàng)職能：通達(dá)性管理，標(biāo)準(zhǔn)管理，供應(yīng)商選擇。三項(xiàng)基本職能與三項(xiàng)衍生職能合稱為機(jī)場管理機(jī)構(gòu)六項(xiàng)職能。

　　這六項(xiàng)職能在本質(zhì)上是中小機(jī)場管理職能的專業(yè)化組合。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)代表政府對航空運(yùn)輸公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施管理，就是要提供各類服務(wù)產(chǎn)品，獲取公共基礎(chǔ)設(shè)施投資收益。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)自身的專業(yè)化程度就體現(xiàn)在把六項(xiàng)職能做精做細(xì)，而不是從事六項(xiàng)職能以外的經(jīng)營活動。

　　(三)中小機(jī)場成本結(jié)構(gòu)不合理，人工成本普遍過高。

　　目前，大多數(shù)中小機(jī)場人工成本在總成本中占50%左右，甚至更高。由于運(yùn)營效益缺少制度性模式的保障，其差異大小完全取決于管理者主觀因素，即控制水平和控制力度，導(dǎo)致許多中小機(jī)場控制成本的主要精力是放在人員編制控制上。而人員編制控制好壞又取決于各種非管理因素的影響，實(shí)際上始終沒有一個(gè)科學(xué)的配比。

　　航空業(yè)務(wù)量增長和基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建快速發(fā)展是對自營業(yè)務(wù)的人員編制和人工成本產(chǎn)生大幅度拉動最大的兩個(gè)因素，市場化程度很高的管理型機(jī)場，其人員編制和人工成本則基本不受這兩個(gè)因素的影響或者拉動力微乎其微。

　　(四)中小機(jī)場收益結(jié)構(gòu)不合理，資源性收益比重過低。

　　目前，這種收益結(jié)構(gòu)和經(jīng)營性人工成本居高不下，是導(dǎo)致中小機(jī)場無法獲得合理經(jīng)濟(jì)成果的主要原因之一。這里所說的并不一定是盈利，考核公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益，也不是贏利才是經(jīng)濟(jì)效益好，虧損就是不好，必須考慮中小機(jī)場各種客觀差異。但是有一點(diǎn)可以肯定，經(jīng)營性收益比重高的中小機(jī)場即使盈利，所取得的經(jīng)濟(jì)效益也不是合理的經(jīng)濟(jì)成果。

　　中小機(jī)場經(jīng)營性收益比重不合理的直接根源是經(jīng)營型運(yùn)行模式，經(jīng)營型管理模式持續(xù)強(qiáng)化的原因主要是中小機(jī)場企業(yè)的局限性在于它忽視運(yùn)輸機(jī)場的公共屬性。公共性的基礎(chǔ)設(shè)施分為公益性和收益性兩類。運(yùn)輸機(jī)場、特別是中小機(jī)場是收益性的公共基礎(chǔ)設(shè)施，但不能因此就將其定位于以盈利為目的的企業(yè)。此外，多種經(jīng)營或多元化發(fā)展是經(jīng)營型機(jī)場的必然產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，中小機(jī)場忽視公共基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)化管理而熱衷于選擇多元化經(jīng)營發(fā)展是進(jìn)入了發(fā)展誤區(qū)。看不到平臺資源的市場價(jià)值，簡單地認(rèn)為增加一個(gè)經(jīng)營項(xiàng)目就多一份收入甚至增加一個(gè)利潤點(diǎn)。事實(shí)證明：按照這個(gè)思路發(fā)展，必然導(dǎo)致自身定位模糊，職能龐雜交叉，機(jī)構(gòu)臃腫低效，專業(yè)人才缺乏，收益能力降低。因此，航空地面服務(wù)甚至更多保障性業(yè)務(wù)的市場化是降低運(yùn)輸機(jī)場總成本、改變收益和成本結(jié)構(gòu)，提高投資收益的最佳選擇。

　　三、中小機(jī)場引進(jìn)航空地面服務(wù)第三方的政策法律環(huán)境和條件

　　如前所述，運(yùn)輸機(jī)場不論大小，本質(zhì)上都是一個(gè)集多種行業(yè)、多個(gè)專業(yè)的開放的經(jīng)濟(jì)活動平臺，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施管理、公共安全服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)服務(wù)、公共環(huán)境維護(hù)服務(wù)、航空保障服務(wù)、運(yùn)輸保障服務(wù)、非航空性多種商業(yè)服務(wù)、地面交通服務(wù)等八個(gè)大類數(shù)十種管理性和經(jīng)營性業(yè)務(wù)。相應(yīng)地，一個(gè)運(yùn)輸機(jī)場也程度不同地?fù)碛薪?jīng)營性資源，其自身的市場價(jià)值是吸引和匯集各行業(yè)的專業(yè)化供應(yīng)商的依據(jù)。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)是公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)平臺商。因此，以特許經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式得到資源性收益是機(jī)場管理機(jī)構(gòu)獲取最佳投資收益的方式。這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家以立法推行航空地面服務(wù)市場化，乃至自上世紀(jì)80年代后的運(yùn)輸機(jī)場起步就是管理型的主要經(jīng)驗(yàn)。

　　2009年4月，國務(wù)院發(fā)布的《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》明確提出了有關(guān)航空地面服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的管理要求。2009年9月，民航局領(lǐng)導(dǎo)曾發(fā)表署名文章強(qiáng)調(diào)落實(shí)第38條規(guī)定。2012年7月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》規(guī)定：“全面貫徹《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》，深化機(jī)場管理體制改革，進(jìn)一步明確地方政府在機(jī)場發(fā)展中的主體責(zé)任和相關(guān)職能。發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用”。2016年10月，民航局發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會資本投資建設(shè)運(yùn)營民用機(jī)場的意見》，再次強(qiáng)調(diào)全面放開民用機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營市場。

　　從上述法律政策看，全面開放航空地面服務(wù)市場的政策法律環(huán)境是完全具備的。

　　筆者認(rèn)為，中國民航的快速發(fā)展對中小機(jī)場發(fā)展和引進(jìn)專業(yè)化公司提出了迫切要求。市場化是中小機(jī)場供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的主要任務(wù)。目前，航空地面服務(wù)市場化滯緩的障礙不是法律政策缺失，而是思想觀念陳舊落后。

　　事實(shí)上，中小機(jī)場開放航空地面服務(wù)市場的條件已經(jīng)成熟。中小機(jī)場要把握好自身定位，通過向地方政府的輿論宣傳逐步弱化企業(yè)性，強(qiáng)化中小機(jī)場的公共性，把開放航空地面服務(wù)市場作為運(yùn)輸機(jī)場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破點(diǎn)，把公共性保障政策與機(jī)場運(yùn)行模式轉(zhuǎn)型結(jié)合推進(jìn)。

　　四、中小機(jī)場如何選擇航空地面服務(wù)市場主體

　　宜昌、襄陽、淮安等支線機(jī)場深刻把握國家和行業(yè)深化改革精神實(shí)質(zhì)，大膽創(chuàng)新發(fā)展模式，穩(wěn)妥推進(jìn)航空地面服務(wù)運(yùn)營方式改革，毅然開啟了中小機(jī)場引進(jìn)航空地面服務(wù)第三方專業(yè)化公司的大門。筆者認(rèn)為，讓我們最值得重視和借鑒的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是回答了中小機(jī)場開放航空地面服務(wù)市場應(yīng)當(dāng)選擇什么樣的合作伙伴。

　　首先，堅(jiān)持了選擇獨(dú)立第三方專業(yè)化公司的思路。所謂獨(dú)立第三方，是指既沒有航空承運(yùn)人股權(quán)，也沒有任何運(yùn)輸機(jī)場股權(quán)的市場主體。這個(gè)概念是依據(jù)我國幾十年來航空地面服務(wù)生產(chǎn)組織方式的歷史演變總結(jié)出來的。

　　自上世紀(jì)90年代中期以來，運(yùn)輸機(jī)場對航空地面服務(wù)生產(chǎn)組織方式有過多種思考和嘗試，出現(xiàn)過多種形式的航空地面服務(wù)代理人。例如，運(yùn)輸機(jī)場與航空承運(yùn)人合資組建地面服務(wù)企業(yè)、運(yùn)輸機(jī)場組建獨(dú)資航空地面服務(wù)公司、中小機(jī)場航空地面服務(wù)部門化的自營模式。

　　而為什么要選擇獨(dú)立第三方合作?

　　第一，獨(dú)立第三方專業(yè)化公司是沒有運(yùn)輸機(jī)場、航空承運(yùn)人股權(quán)背景的市場主體，因而也是完全依靠產(chǎn)品和客戶生存的市場主體。他們只能用市場方式配置資源，在優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制下必定千方百計(jì)地提高自身競爭力，最有不斷推出新產(chǎn)品和新服務(wù)的積極性。

　　第二，沒有自然壟斷、行政指令、國有資本等資源背景的保護(hù)，他們完全受市場機(jī)制的約束和激勵，最有為所有客戶提供公平服務(wù)的積極性。

　　第三，高度的專業(yè)化產(chǎn)生于人的高度專注和市場競爭，市場競爭的必然結(jié)果是提高專業(yè)化水平的關(guān)鍵。高度專注于市場，推動解決創(chuàng)新動力不足的問題、管理粗放的機(jī)制問題。

　　第四，獨(dú)立第三方專業(yè)化公司具有跨界融合、采用可靠技術(shù)、創(chuàng)新商業(yè)模式、贏得更多客戶的積極性，具有通過創(chuàng)造新商業(yè)模式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和生產(chǎn)要素由勞動密集向科技應(yīng)用轉(zhuǎn)型的積極性，最有以自身為母體衍生出更多的專業(yè)化的新興產(chǎn)業(yè)鏈的原創(chuàng)動力。

　　第五，只有引進(jìn)獨(dú)立第三方專業(yè)化公司，機(jī)場才能始終便利地持有服務(wù)產(chǎn)品選擇權(quán)。

　　總之，運(yùn)輸機(jī)場以特許經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式引入獨(dú)立第三方供應(yīng)商，就是把公共基礎(chǔ)設(shè)施平臺上的特定業(yè)務(wù)的服務(wù)質(zhì)量和品牌交給市場機(jī)制。我們過去所追求的航空地面服務(wù)“中性化”其實(shí)就是航空地面服務(wù)市場化，真正的“中性服務(wù)”就是獨(dú)立第三方的服務(wù)，它是“中性化服務(wù)”的唯一主體。

　　五、中小機(jī)場引進(jìn)獨(dú)立第三方專業(yè)化公司的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

　　中小機(jī)場引進(jìn)航空地面服務(wù)獨(dú)立第三方專業(yè)化公司無疑是一次改革，是在民航系統(tǒng)政企、政事徹底分開和民用機(jī)場管理屬地化的格局下，通過國家和行業(yè)政策引導(dǎo)和推動，最終由運(yùn)輸機(jī)場自身或與機(jī)場所在地政府共同領(lǐng)導(dǎo)的改革。如何推進(jìn)這一改革，這些先行一步的機(jī)場已經(jīng)探索出一條可行之路，其主要經(jīng)驗(yàn)大致有六個(gè)方面：

　　1.關(guān)于合作需求和目的。

　　調(diào)研顯示，中小機(jī)場引進(jìn)航空地面服務(wù)獨(dú)立第三方有很高的共性需求和目的性，主要集中在四個(gè)方面：一是既要滿足航空業(yè)務(wù)量快速增長和基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建對人力資源的需求，又要控制人員編制及其人工成本快速增長，徹底轉(zhuǎn)移因航空業(yè)務(wù)量增長和基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建帶來的人員編制和人工成本增量，把運(yùn)輸機(jī)場管理含量低、技術(shù)含量低、勞動密集的具體業(yè)務(wù)剝離出去，增大機(jī)場管理職能密度，實(shí)現(xiàn)人員編制和人工成本增長結(jié)構(gòu)性控制。二是提高固定資產(chǎn)收益率，改變收入結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)，通過簽訂人員借用協(xié)議轉(zhuǎn)移現(xiàn)有部分人工成本和運(yùn)營隱性成本，降低總成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。三是引入市場機(jī)制，實(shí)行航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)監(jiān)管和運(yùn)營徹底分開，從根本上增強(qiáng)提升服務(wù)品質(zhì)的動力。四是進(jìn)一步落實(shí)《勞動合同法》的用工規(guī)范，大幅度降低勞務(wù)派遣制員工比重，簡化勞動用工形式，化解同工不同酬、同酬不同制、同制不同身份等潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步做到依法運(yùn)營。

　　筆者認(rèn)為，全國中小機(jī)場既有不少共性，也有很大差異，在引進(jìn)航空地面服務(wù)第三方專業(yè)化公司問題上，也是各有各的機(jī)遇，各有各的優(yōu)勢，各有各的需求，各有各的難題。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，機(jī)遇最好和優(yōu)勢明顯的是人員編制控制較好，航空業(yè)務(wù)量快速增長，準(zhǔn)備或正在擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施或兩種情況兼有的中小機(jī)場。航空業(yè)務(wù)量快速增長和基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建是對中小機(jī)場人員編制和人工成本拉動力最強(qiáng)的兩個(gè)因素。這類中小機(jī)場應(yīng)當(dāng)及時(shí)引進(jìn)航空地面服務(wù)第三方專業(yè)化公司，實(shí)現(xiàn)人員和人工成本增長的結(jié)構(gòu)性控制。其次就是正在新建、遷建和即將投入運(yùn)營的中小機(jī)場，更應(yīng)當(dāng)從起步就引進(jìn)第三方航空地面服務(wù)專業(yè)化公司。最后是人員編制控制不好的中小機(jī)場，則應(yīng)當(dāng)在引進(jìn)第三方專業(yè)化公司的合作中，采取多種合作措施，付出必要的改革成本，通過與第三方專業(yè)化公司的合作向市場轉(zhuǎn)移一般性生產(chǎn)人員。

　　2.關(guān)于合作原則和一般要求。

　　調(diào)研顯示，這些支線機(jī)場在引進(jìn)獨(dú)立第三方專業(yè)化公司過程中的思想理念、行為規(guī)范高度一致，概括起來就是堅(jiān)持三大原則、落實(shí)八項(xiàng)要求：

　　一是堅(jiān)持安全原則。即合作機(jī)場要求第三方專業(yè)化公司有依法核準(zhǔn)的獨(dú)立從事航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)資質(zhì)，有健全的符合行業(yè)規(guī)章要求的安全管理體系和質(zhì)量管理體系，合作后第三方專業(yè)化公司的安全管理納入合作機(jī)場安全管理體系，普遍要求合作項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有同行業(yè)不少于10年的職業(yè)經(jīng)歷。二是堅(jiān)持可靠原則。合作機(jī)場要求第三方專業(yè)化公司有獨(dú)立從事航空地面服務(wù)能力和合作成功案例，有較強(qiáng)的專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)，有能力設(shè)立健全的組織機(jī)構(gòu);具有良好的契約精神，誠實(shí)守信，依法經(jīng)營，嚴(yán)格履行約定義務(wù)，沒有違法行為記錄。三是堅(jiān)持平穩(wěn)原則。合作機(jī)場要求第三方專業(yè)化公司能夠依法保障員工合法權(quán)益，有完善的薪酬和社會保險(xiǎn)管理體系，確保員工利益不受損害，確保每一個(gè)步驟和環(huán)節(jié)平穩(wěn)過渡。

　　落實(shí)“八項(xiàng)要求”，就是第三方專業(yè)化公司應(yīng)當(dāng)承諾自己的行為規(guī)則：一是嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行民用航空規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件;二是誠實(shí)守信，依法經(jīng)營;三是嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按時(shí)繳納各項(xiàng)應(yīng)繳費(fèi)用;四是按照機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要求簽訂安全責(zé)任書，安全管理和質(zhì)量管理納入機(jī)場相應(yīng)體系;五是自覺維護(hù)機(jī)場社會和品牌聲譽(yù)，自覺接受機(jī)場管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督、檢查、指導(dǎo);六是嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)場安全運(yùn)行和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不低于機(jī)場公布標(biāo)準(zhǔn);七是無條件服從機(jī)場應(yīng)急處置統(tǒng)一指揮，按照規(guī)定參加機(jī)場組織的應(yīng)急演練;八是及時(shí)披露相關(guān)信息。

　　“三大原則”和“八項(xiàng)要求”不僅是合作機(jī)場的普遍認(rèn)識，而且作為雙方重要約定納入合同條款，成為合作中機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對第三方專業(yè)化公司監(jiān)督檢查的標(biāo)準(zhǔn)之一。

　　3.關(guān)于合作方式。

　　宜昌、襄陽、淮安等機(jī)場普遍采用了“特許經(jīng)營”或“轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)”的方式，其具體做法是：依據(jù)《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定，雙方簽訂航空地面服務(wù)特許經(jīng)營或合作協(xié)議或合同，該文本作為機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與第三方專業(yè)化公司合作的主協(xié)議。協(xié)議的主要內(nèi)容：一是第三方專業(yè)化公司取得合作機(jī)場航空地面服務(wù)經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營期一般在5年~7年。二是第三方專業(yè)化公司在合作機(jī)場監(jiān)管下獨(dú)立從事航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)，自行承擔(dān)運(yùn)營和培訓(xùn)費(fèi)用，按照約定向機(jī)場管理機(jī)構(gòu)繳納特許經(jīng)經(jīng)營費(fèi)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)。三是合作業(yè)務(wù)范圍由雙方據(jù)實(shí)協(xié)商，可以是客運(yùn)服務(wù)、貨運(yùn)服務(wù)、飛機(jī)服務(wù)、一般勤務(wù)全業(yè)務(wù)鏈，也可以是其中1個(gè)~2個(gè)業(yè)務(wù)板塊，以不割斷業(yè)務(wù)板塊內(nèi)的業(yè)務(wù)鏈條、有利于運(yùn)行順暢為原則。四是第三方專業(yè)化公司從事航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)所需要的場地、設(shè)備及相關(guān)資源以租賃方式獲取，按照民航局相關(guān)文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或約定向機(jī)場管理機(jī)構(gòu)交納設(shè)備、場地租金。五是吞吐量較小的階段，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)給予隨航空業(yè)務(wù)量增長而遞減的優(yōu)惠政策。

　　為了保證合作安全、穩(wěn)妥、簡便，雙方對地面服務(wù)代理協(xié)議接轉(zhuǎn)作了特殊處理，即機(jī)場與航空承運(yùn)人簽訂的航空地面服務(wù)代理協(xié)議的主體及條款不變，專業(yè)化公司按照機(jī)場管理機(jī)構(gòu)簽訂的代理協(xié)議規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、要求承諾全部條款，合作的航空地服業(yè)務(wù)由專業(yè)化公司承接，財(cái)務(wù)結(jié)算由合作機(jī)場代收轉(zhuǎn)付。雙方約定過渡期滿，可以改由第三方專業(yè)化公司與航空承運(yùn)人直接簽訂航空地面服務(wù)代理協(xié)議，也可以繼續(xù)由機(jī)場續(xù)簽。

　　筆者認(rèn)為，在引進(jìn)第三方專業(yè)化公司方式問題上，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)是《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》第三十八條使用過的概念，在實(shí)際操作的權(quán)利義務(wù)規(guī)范上，特許經(jīng)營與轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)兩者的含義、做法和效果是一樣的，都是與國際接軌的合作模式和十分有效的控制機(jī)制。

　　4.關(guān)于人員安置。

　　中小機(jī)場不論人員控制嚴(yán)與寬，人員安置都是引進(jìn)第三方專業(yè)化公司過程中最敏感、最重要，也是對雙方合作利益最重要的問題。由于國有企業(yè)與民營企業(yè)的導(dǎo)向和機(jī)制差異，運(yùn)輸機(jī)場多年難以解決的問題可以在合作中化解。

　　一是采用分流結(jié)合借用的方式妥善解決與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)直接建立勞動關(guān)系的合同制員工。合作機(jī)場首先對這類員工進(jìn)行分流，部分員工根據(jù)未來需求進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)難以分流或暫時(shí)不宜分流的人員，由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與第三方專業(yè)化公司按照五個(gè)不變原則，即勞動關(guān)系不變、工作崗位不變、工資標(biāo)準(zhǔn)不變、社保待遇不變，工資發(fā)放渠道不變簽訂《人員借用協(xié)議》。借用員工工資總額及社會保險(xiǎn)等費(fèi)用由第三方專業(yè)化公司承擔(dān)，按照約定定期劃撥機(jī)場管理機(jī)構(gòu)。如遇合作機(jī)場員工薪酬普調(diào)，借用員工不受影響，第三方專業(yè)化公司按照機(jī)場管理機(jī)構(gòu)給出的新標(biāo)準(zhǔn)支付工資總額和社保費(fèi)用。隨著機(jī)場發(fā)展的需要，借用員工逐步抽回歸建，第三方專業(yè)化公司自行補(bǔ)足所缺人員。

　　二是按照雙向選擇原則妥善解決勞務(wù)派遣制員工、實(shí)習(xí)生和其他形式的員工。愿意與第三方專業(yè)化公司建立勞動關(guān)系的勞務(wù)派遣制員工，由第三方專業(yè)化公司成建制接收，勞務(wù)派遣制員工與勞務(wù)派遣公司解除勞動關(guān)系，轉(zhuǎn)與第三方專業(yè)化公司直接簽訂勞動合同，轉(zhuǎn)簽員工工資標(biāo)準(zhǔn)不低于原標(biāo)準(zhǔn)，首次勞動合同期限2年~3年，第三方專業(yè)化公司按照國家規(guī)定為其繳納社會保險(xiǎn)金和住房公積金。愿意與第三方專業(yè)化公司建立業(yè)務(wù)實(shí)習(xí)關(guān)系的實(shí)習(xí)生，可以與第三方專業(yè)化公司轉(zhuǎn)簽實(shí)習(xí)協(xié)議，實(shí)習(xí)待遇不變;也可以與機(jī)場簽訂的實(shí)習(xí)協(xié)議不變，由第三方專業(yè)化公司代管，實(shí)習(xí)期滿自由選擇。

　　需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與第三方專業(yè)化公司不論選取哪一種合作方式，不論主協(xié)議框架下的具體內(nèi)容如何調(diào)整，不論在人員安置操作中遇到什么困難，“平穩(wěn)過渡”都是基本原則，確保任何一種用工制度的員工切身利益不受影響，不搞減編、下崗、減薪等負(fù)面措施。

　　5.安全和質(zhì)量管理體系無縫隙對接。

　　在安全管理方面，第三方專業(yè)化公司必須明確安全管理第一責(zé)任人;專業(yè)化公司應(yīng)當(dāng)成立安全管理委員會，落實(shí)制度;設(shè)立安全運(yùn)行管理職能部門，負(fù)責(zé)安全標(biāo)準(zhǔn)貫徹、管理、檢查和不安全事件處理，與機(jī)場安全管理部門對接工作;第三方專業(yè)化公司安全管理納入機(jī)場安全管理體系，接受機(jī)場安全管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，按規(guī)定參加安全例會，接受機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo);第三方專業(yè)化公司安全管理第一責(zé)任人、安全管理常設(shè)機(jī)構(gòu)、安全管理職能部門及其具體職責(zé)、聯(lián)系方式報(bào)合作機(jī)場管理機(jī)構(gòu)備案;局方行政檢查發(fā)現(xiàn)問題，由第三方專業(yè)化公司依法承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任，落實(shí)整改。

　　二是在服務(wù)質(zhì)量管理方面，第三方專業(yè)化公司應(yīng)當(dāng)設(shè)立服務(wù)質(zhì)量管理部門，負(fù)責(zé)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對接、管理、檢查、旅客投訴處理，與機(jī)場服務(wù)質(zhì)量管理部門對接工作;制訂的“作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”“操作手冊”等程序文件報(bào)合作機(jī)場備案;將服務(wù)質(zhì)量管理納入合作機(jī)場質(zhì)量管理體系，按照機(jī)場公布的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和品牌要求，對服務(wù)質(zhì)量獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任;依法接受機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo);分管服務(wù)質(zhì)量的公司領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)質(zhì)量管理部及其職責(zé)、聯(lián)系方式報(bào)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)備案;局方行政檢查發(fā)現(xiàn)問題，由其依法承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任，落實(shí)整改。

　　6.中小機(jī)場引進(jìn)專業(yè)化公司的增益。

　　發(fā)展戰(zhàn)略宏觀增益。開放航空地面服務(wù)市場，引進(jìn)第三方專業(yè)化公司有利于為中小機(jī)場未來轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。在這個(gè)過程中，大幅度提高了運(yùn)輸機(jī)場資源配置市場化程度，改善了航空地面服務(wù)競爭機(jī)制，中小機(jī)場機(jī)場獲得服務(wù)產(chǎn)品選擇權(quán)，從而在發(fā)展大格局上更加健康和可持續(xù)。

　　人力資源管理增益。通過引進(jìn)第三方專業(yè)化公司，中小機(jī)場長治久安地?cái)[脫了人員編制、人工成本的拉動和增量的困擾;簡化了機(jī)場用工制度，消除了勞動用工制度中的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。雙方建立的第三方專業(yè)化公司借用人員制度為機(jī)場提供了無成本的人力資源儲備空間，機(jī)場人員編制計(jì)劃將更加精準(zhǔn)，調(diào)控空間更大，確保了隊(duì)伍穩(wěn)定和平穩(wěn)過渡。

　　經(jīng)濟(jì)效益增益。調(diào)研顯示，引進(jìn)第三方專業(yè)化公司在整體上保證了合作機(jī)場經(jīng)濟(jì)效益不受影響或有所增益。保障性固定資產(chǎn)，機(jī)場獲得穩(wěn)定收益。航空業(yè)務(wù)量增長讓機(jī)場獲得特許經(jīng)營或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的遞增性浮動收益。從全行業(yè)角度看，開放航空地面服務(wù)市場，必然促使航空地面服務(wù)總成本大幅下降。

　　服務(wù)品質(zhì)增益。獨(dú)立第三方專業(yè)化公司的市場機(jī)制有利于服務(wù)質(zhì)量提高，實(shí)現(xiàn)真正的中性化服務(wù)。有利于機(jī)場在清晰界定管理和經(jīng)營兩種職能基礎(chǔ)上整合航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)鏈。有利于促進(jìn)航空地面服務(wù)跨界融合和科學(xué)技術(shù)應(yīng)用;有利于提升中小機(jī)場經(jīng)濟(jì)大平臺綜合品質(zhì)。運(yùn)輸機(jī)場是自然壟斷的公共基礎(chǔ)設(shè)施大平臺商，應(yīng)當(dāng)通過引進(jìn)專業(yè)化公司的數(shù)輪篩選，構(gòu)建自己的特色品牌。

　　黨的十九大要求我們在新時(shí)代開辟新征程。目前，中小機(jī)場引進(jìn)第三方專業(yè)化公司的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，可以概括為五句話：清晰界定中小機(jī)場公共產(chǎn)品和商業(yè)產(chǎn)品的界限，在運(yùn)輸機(jī)場公共屬性價(jià)值判斷下選擇市場化道路，以航空安全和服務(wù)質(zhì)量為核心制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以公平競爭為原則制定準(zhǔn)入程序，在穩(wěn)定雙贏的合作中保證公共基礎(chǔ)設(shè)施投資收益。這是中小機(jī)場改革和發(fā)展的必由之路。(作者系中國民用機(jī)場協(xié)會專職副理事長)

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