鄭州機場。甫一走出航站樓，就能看到機場迎賓大道被施工圍擋封閉了兩條車道，大風卷著揚塵呼嘯而過。

　　在基建“大躍進”的中國，這樣的情景似乎早已讓人司空見慣。然而，鄭州的不同之處在于，這里的建設遠不只是拓寬一條城市道路，而是鄭州機場的二期、三期工程——自從今年3月獲批航空港綜合經濟實驗區(臨空經濟區)后，鄭州正加足馬力前行。

　　所謂臨空經濟區，是以機場為地理中心，沿交通線向外發散式擴張(通常以機場為中心，以10-15km為半徑的范圍內)而形成的經濟區。其以臨空產業為核心，帶動資金、技術和勞動力聚集。

　　獲國務院批復的鄭州，只不過是中國近年來洶涌澎湃的臨空經濟區熱潮中的一朵浪花。2010年以來，中國各地如雨后春筍般拋出各自的臨空經濟區規劃或設想。以至于首都二機場尚未動工，機場選址周邊的北京大興、河北廊坊，就已拋出了各自雄心勃勃的臨空經濟區藍圖。

　　在4月3日鄭州航空港綜合經濟實驗區批復發布會上，國家民航局局長李家祥介紹，截至2012年底，全國共有27個省(區、市)的51個城市先后提出54個航空經濟區的規劃與設想，21個年客運吞吐量超過一千萬人的機場都規劃建設了臨空經濟區。然而僅僅半年過后，這一數字就刷新到59個。

　　這些臨空經濟區動輒規劃面積數百，甚至上千平方公里，產值目標也動輒數千億元，其勃勃雄心令人震驚。

　　在中國之外，韓國仁川、泰國曼谷、菲律賓蘇比克灣、印度海德拉巴、阿聯酋迪拜……也都在實踐著各自的臨空經濟區戰略，更不用說早已成熟的荷蘭阿姆斯特丹、美國孟菲斯。

　　美國北卡羅來納大學卡薩達教授的“第五沖擊波”理論認為，交通方式的變化是帶動區域發展的重要動力，航空將是繼海運、內河航運、鐵路、公路之后，經濟發展的“第五沖擊波”——“長期以來，城市的輪廓和命運都取決于交通運輸方式。如今，是航空運輸的時代。”

　　而從中國對外開放的歷程來看，每一個十年都由一種特殊經濟區作為開放和撬動發展的引擎——上世紀八十年代是經濟技術開發區，九十年代是高新區，本世紀頭十年是城市新區。臨空經濟區會成為這十年中國對外開放和撬動區域發展的新符號嗎?何以在中國臨空經濟區萌芽20年后，突然進入井噴期?這背后有著怎樣的推動力量?如此眾多的臨空經濟區上馬，是否有足夠的航空相關產業支撐?20年臨空經濟區的探索，又積累了哪些經驗教訓?

　　1. “第五沖擊波”

　　荷蘭阿姆斯特丹史基浦機場，持續保持在歐洲機場客運量第四，貨運量第三的位置，并從航空港發展到航空港都市，在機場周圍聚集大量企業總部。

　　在人類的歷史長河中，交通運輸始終是影響區域經濟社會發展的重要因素，影響著企業和企業家的區位選擇、產業空間布局、區域和城市的興衰。隨著經濟的發展和航空業的進步，世界各地的大型機場都先后推出臨空經濟區的建設計劃，并且在整體規劃上，呈現多元化、多層次、輻射廣的態勢。

　　1959年，愛爾蘭成立了香農國際航空港自由貿易區，它包括緊靠香農國際機場的香農自由工業區和香農鎮，自由貿易區利用國外資金和原材料，大力發展出口加工業，這是臨空經濟區的早期形式。

　　從20世紀60年代起，日本政府就先后提出了在東京、大阪建設三大國際空港的課題，新東京國際空港(成田)、東京國際空港(羽田)、關西國際空港成為日本最重要的航空港。日本采用了研究-建設-再研究-再建設的方針，使得航空運輸在日本得到了飛速的發展，形成了建設與發展的良性循環。最典型的是日本長崎縣，依托長崎空港，在濱海區域規劃興建了一個臨空經濟區，建設一條商務辦公街，建立系列航空關聯產業開發區、自由貿易區、高級文化娛樂區、高級住宅區和高精尖端技術產業區。

　　荷蘭阿姆斯特丹史基浦機場，持續保持在歐洲機場客運量第四，貨運量第三的位置，并從航空港發展到航空港都市，在機場周圍聚集大量企業總部。

　　美國的內陸城市孟菲斯，則隨著聯邦快遞的入駐，一掃棉花(18690, 90.00, 0.48%)業衰落后的蕭瑟，從美國“南部最不活躍的城市之一”躍升為美國的航空大都市。因為，聯邦快遞將孟菲斯機場作為其貨物中轉站后，越來越多的依賴航空運輸的企業追隨聯邦快遞在孟菲斯布局。其中，包括電子零售商、技術維修企業、整形外科醫院，甚至是毒梟。

　　中國的臨空經濟區在上世紀90年代初萌芽，北京順義、上海虹橋、成都雙流，成為這其中的先行者。2004年機場屬地化改革之后，全國各地開始了臨空經濟的規劃浪潮，我國臨空經濟進入快速發展期。尤其是2010年后，臨空經濟區的發展甚至可以用火爆來形容。

　　“目前，我國臨空經濟區已經進入了快速發展時期，產業發展特點鮮明。”北京賽迪方略開發區研究中心高級分析師徐楠介紹，一方面，已初步形成了以北京、上海、廣州等樞紐機場臨空經濟區為中心，以成都、昆明、重慶、西安、深圳、杭州、武漢、沈陽、天津等直轄市、省會城市或重點城市的特色臨空經濟區為骨干，其他城市相繼順勢發展臨空經濟區的基本格局;另一方面，隨著經濟發展模式的變化和航空運輸業的發展，以節約研發時間、新產品以最短的時間進入目標市場的柔性化生產方式為特征，中國臨空經濟區發展呈現出航空產業、航空物流業、高輕產品制造業、國際商務會展業、康體娛樂休閑業為主的五大高附加值產業向機場周邊聚集的態勢。

　　以天津空港經濟區為例，在其11年的發展史上，2006年空客飛機組裝項目落戶，無疑是具有標志性意義的事件。

　　“因為這不僅是一個項目的落戶，而是帶動航空制造業在天津從無到有。”天津空港經濟區管委會張志強處長說。

　　隨著空客的落戶，首先是為其提供零部件的企業開始跟隨布局。比如，西飛機翼，以前就是空客的零部件供應客戶，但其需要將機翼從西安先運到歐洲。空客落戶天津后，西飛就在空客旁邊設了一個廠房。

　　其他的飛機組裝企業如古德里奇、PPG、泰雷茲、左迪雅戈、英德拉、海特等，也悉數追隨空客而來。緊接著，一些與空客沒有直接關系的航空企業也開始向這里聚集，如中航直升機、金鷹直升機、亞聯公務機、奧凱航空、中航產業基金等項目。

　　“空客項目帶動了與航空相關的研發、維修、銷售、金融租賃等各個行業的發展。”張志強說。

　　富士康落戶鄭州航空港綜合經濟試驗區，亦起到類似的作用。據河南省省長謝伏瞻介紹，截至2012年年底，富士康生產蘋果手機1.05億部，占全球蘋果手機的70%;并有上百家富士康協理廠商落戶，帶動100多個產業、400多個配套企業入駐，“一批電子信息、生物制藥、航空運輸等企業加快集聚，呈現出航空樞紐建設和航空關聯產業互動發展的良好局面”。

　　2. 轉型迷茫期的突破?

　　以前中國的保稅區都是建在沿海港口，跟內陸沒有關系，但是本世紀初以來，中央放開內陸及建設綜保區，很多內陸城市就把綜保區建在機場旁邊。

　　作為國內最早開始研究臨空經濟區的專家，中國民航大學曹允春教授切身感受到近年來的臨空經濟區熱。1998年，他發表研究臨空經濟區的論文時，還是國內這方面的第一篇論文。

　　在他看來，中國近年來的臨空經濟區熱實際上是中國經濟發展到一定階段后的產物。“中國經濟以前比較落后、產業層次低，而臨空經濟區致力于發展的是一種高端經濟。”曹允春說。

　　“推動臨空經濟區熱潮的主體，肯定是地方政府。這背后是地方政府尋找新經濟增長點的一種努力，或者說也是一種迷茫。”曹允春分析道，“因為，今天中國產能不過剩的產業已經不多了，而在尋找新經濟增長點時，其它產業只要有錢就有可能吸引落戶、發展，但臨空經濟畢竟有一個門檻——機場，沒有機場的地方就沒辦法發展臨空經濟。

　　這一看法與北京順義臨空經濟區辦公室主任胡杰的觀點不謀而合。“隨著航空業的發展，大家確實越來越感覺到空港對一個地方、一個城市的帶動作用越來越明顯，有時候一些不太發達的地方，經濟轉型起來很茫然，不知道怎么轉或者說轉起來比較困難，這時候就寄希望能把臨空經濟區作為一個新的突破點。”胡杰說。

　　根據國際機場協會的數據，2011年，全球國際貿易中，航空運輸的貨物重量比例只占1%，但金額比例卻占到36%。從1975年到2005年，全球GDP增長了154%，世界貿易增長了355%。與此同時，全球貨運額的增長達到1395%。而從香港外貿的統計數據看，過去20年間，香港外貿貨物運輸中，空運的比重由20年前的17.7%增加到35.8%。

　　國際機場協會(ACI)的研究調查數據還顯示，每100萬航空旅客運輸量將產生1.3億美元的經濟收益和增加2500個就業崗位，機場規模越大，對地區經濟的貢獻就越大。因此，國際機場協會將機場喻為“國家和地區經濟增長的引擎”。

　　“這充分說明了臨空經濟的高端化特點——產品‘(體積)小高(附加值)輕(重量輕)’，也充分說明了臨空經濟發展乃是大勢所趨。”鄭州航空港綜合經濟實驗區管委會一位官員認為，近年來的臨空經濟區熱實際上是中國經濟發展長期量變導致質變的反映。

　　以鄭州航空港綜合經濟示范區為例，實際上早在1997年鄭州新機場開航時，機場所在的新鄭縣就調集優秀干部充實到機場駐地所在的薛店鎮，以將其作為重點發展區域;2003年，又將薛店鎮升格為副縣級單位。2007年，經河南省委、省政府批準，新鄭市劃出138平方公里成立航空經濟區，正處級規格。其后，隨著2010年富士康落戶新鄭機場、緊鄰機場的新鄭綜合保稅區獲批，臨空經濟區也就呼之欲出。

　　“所以，鄭州航空港經濟綜合實驗區雖然是今年批復，但不是一夜之間新誕生的產物，而是長期發展探索的積累。”該官員稱。

　　“臨空經濟區的遍地開發是國家擴大開放的結果。”天津空港經濟區管委會張志強處長認為，中國早期的對外開放主要是沿海城市，其后擴展到內陸，但內陸開放又不具備港口條件，而交通又是產業發展的一個重大指引，“所以機場這個交通區位就受到空前重視，因為這對內陸來說是一個對外的窗口。”

　　過去十年，中央放開綜合保稅區的審批，也是臨空經濟區風起云涌的一個重要推動因素。以前中國的保稅區都是建在沿海港口，跟內陸沒有關系，但是本世紀初以來，中央放開內陸及建設綜保區，很多內陸城市就把綜保區建在機場旁邊。

　　“因為綜合保稅區的政策突破，對一些兩頭在外的大型加工企業就產生了重大的推動——比如鄭州的富士康。”張志強說，建立保稅區的政策突破了，就有了政策依托，否則如果僅僅在機場旁邊建個開發區，那也和普通開發區沒有區別，“這也是國家思想解放的一個結果”。

　　記者從鄭州了解到的情況印證了張志強的觀點：富士康落戶鄭州前開出的兩個條件即是：第一、要靠近機場，第二，要有綜合保稅區。

　　當然，這些受訪者亦認為，臨空經濟區熱中不乏一些地方官員的投機、好大喜功，“甚至認識模糊、不顧條件蠻干的也有”。

　　3. 開發體制是關鍵

　　鄭州航空港綜合經濟實驗區一位官員也坦言，“實驗區管委會是市政府的派出機構，而類似于拆遷這樣的執法權是派出機構所不具備的。

　　多年的臨空經濟區一線研究，讓曹允春堅信，機場條件或者區域經濟條件通常這兩個條件決定了臨空經濟能不能發展，開發機制則是決定性因素。

　　“對任何區域來說，首先要有組織架構，其架構是否起作用、行政上如何協調?開發機制是關鍵——只有先把這個開發體制機制梳理好，才能談規劃多大面積、產業怎么布局。”曹允春說。

　　每種開發模式的背后，是不同的臨空經濟區開發機制：韓國仁川松島航空城由韓國中央政府作為開發主體，委托蓋爾國際集團具體實施開發;北京首都二機場雖然尚未敲定最終方案，但北京市的大興區成立了自己的開發平臺新航城公司，河北也公布了其臨空經濟區的初步規劃——但涉及的廊坊市、保定市和固安縣又各有自己的臨空經濟區規劃，開發機制因涉及跨省，將更為分散復雜。

　　從中國已有的臨空經濟區發展的實踐看，起步較早的順義因“摸著石頭過河”、逐步發展、分期開發，開發體制機制弊端尤為突出。其臨空經濟區內各功能區板塊分割，級別不一，既有北京市級的園區，也有順義區級和下轄

　　鄉鎮開發的、多頭開發，缺乏強有力的統籌，使順義臨空經濟區的的優勢和經驗難以在北京首都二機場臨空經濟區開發中搶抓機遇。

　　除了不同層級、不同區域政府之間的協調，臨空經濟區開發機制中另一重要相關主體是機場，臨空經濟區與機場如何協調亦不可忽視。

　　“順義臨空經濟區和機場，一個是地方系統，一個是民航系統，我們最初是不說話的，有點像鄰里，背靠背，感覺人家是一棵大樹我們在大樹底下乘涼似的。”北京順義臨空經濟區辦公室主任胡杰說，最初，隸屬于國家民航局的首都機場對順義“不太當回事”，順義也覺得機場除了在這兒制造點噪音、排點污水，“對我們也沒什么好處”，沒有經濟上密切的合作、互相依賴的感覺，一直到順義臨空經濟區發展到第二階段，“我們的認識提升了，覺得兩方應該有密切的合作。”

　　目前，被業內認為較好的解決各方關系的臨空經濟區開發機制，是鄭州航空港綜合經濟試驗區“兩級三層”的管理體制。

　　所謂“兩級三層”的管理體制，即河南省、鄭州市成立兩級實驗區建設領導小組，設立實驗區管委會，省級負責宏觀指導協調和推進政策落實，市級負責實驗區建設具體工作，建立聯席會議制度，形成省市聯動機制，共同推動實驗區建設。并且，實驗區管委會單一主體負責開發，其所占土地的新鄭市、中牟不再另行設立臨空經濟區開發;這一單一開發平臺由省市區和機場四方持股。

　　與鄭州相反，廣州在市政府和空港經濟區所在的白云區和花都區亦各自有空港委，因而遭到業內“開發主體不清”的指摘。

　　另一個被批評的樣本是武漢。武漢在2007年即公布了其臨空經濟區規劃，但“醒得早，起步晚”。其首要原因，也是統籌方面的問題。地方發改委一位不愿透露姓名的負責人表示，武漢涉及三地在基礎設施建設上，一直存在協調問題。另外，在產業布局上，也處于競爭狀態。

　　不過，鄭州航空港綜合經濟實驗區一位官員也坦言，他們也有其苦惱。“實驗區管委會是市政府的派出機構，而類似于拆遷這樣的執法權是派出機構所不具備的，這樣一來，你就拿那些要被征收的土地上突然之間被種上的好幾層的‘房子’沒辦法。”

　　4. 警惕臨空經濟區地產化苗頭

　　曹允春的觀點是，臨空經濟區還是要抵制住誘惑、對產業有所選擇，真正把這個區域作為高端開放性的經濟區域來打造。

　　但對于一些臨空經濟區而言，能否在規劃之初即重視、守住產業準入卻是一個難題。因為，從區域開發角度而言，臨空經濟是一種高端經濟形態，與當地經濟存在一定的層次差異;但其位置又屬于郊區，往往在開發初期，產業氛圍沒上去，生態環境、基礎設施還不完全到位，想要吸引高端產業有難度，因此會有一些傳統產業在里面。這時候對于地方政府來說，如果堅定的只招高新技術產業，可能時間很漫長;但是如果按照傳統產業區發展，又會淪為一般的開發區。

　　曹允春的觀點是，臨空經濟區還是要抵制住誘惑、對產業有所選擇，真正把這個區域作為高端開放性的經濟區域來打造。

　　胡杰以北京順義臨空經濟區的20年實踐經驗警告后來者，要警惕低端物流企業和房地產業。

　　“保稅物流可以發展，但一般的航空物流一定要控制。”胡杰說，雖然航空物流必不可少，但其有一個很大的弊端：往往“小”、“散”、“亂”，每個小物流公司都想在空港物流區占一個位置，弄幾輛車、建個倉庫，最終過多車輛閑置、聚集，造成擁堵，而其效益不突出。即便不賺錢，這些小物流公司又都不愿舍棄這個市場，就會互相競爭、搶生意，最終一片亂七八糟。

　　“臨空經濟區最終會向產城融合方向發展，所以房地產業肯定要有，但其主要是配套性質的，應更多以酒店公寓式的配套為主，而不能一上來就規劃幾十萬平米的商品房，誰來住都行。”胡杰說，他不主張在臨空經濟區大量開發房地產業，但國內其他地方有這種趨勢。

　　比如，東北某省會城市，連臨空經濟區的產業要發展到什么規模都沒有清晰的預期，卻把50%的建設用地規劃為居住!

　　“國內的臨空經濟區更多的都是在規劃階段，但是很多人躍躍欲試，有些領導也希望通過這樣的規劃用房地產來帶動，先把氛圍、聲勢弄起來，增加點稅收、GDP，很多領導都有這種心態。”胡杰說。

　　5. 中央宏觀指導缺失

　　從整體地區經濟發展角度出發，國家發改委指導更合適。但問題是，國家發改委管理的事務太多，未必會對臨空經濟區給予足夠重視。

　　與地方政府發展臨空經濟區的熱火朝天相比，目前在中央政府層面尚缺乏清晰的指導政策。而接受本報采訪的多地臨空經濟區人士均認為，隨著臨空經濟的逐步發展，國家有必要給予宏觀政策指導。

　　“像綜合保稅區的‘婆婆’是海關總署;開發區是商務部;高新區是科技部;有了這么一個‘婆婆’，它才可以給你各方面的信息、政策協調。”天津空港經濟區管委會張志強處長說，臨空經濟區是新事物，國家早點介入、早點指導，對它的發展有好處，要盡量避免當初出口加工區審批過多之后被迫轉型的覆轍。

　　分歧在于，究竟由哪個部門來做臨空經濟區的“婆婆”：是民航局，還是發改委，抑或是兩部門協同指導?

　　受訪者多數認為，民航局更關注航空運輸本身，而臨空經濟區畢竟是綜合經濟，其未必有能力給予指導。因此，從整體地區經濟發展角度出發，國家發改委指導更合適。但問題是，國家發改委管理的事務太多，未必會對臨空經濟區給予足夠重視。

　　剩下的一種可能，即民航局、國家發改委協同管理。但“中國的體制機制，協同管理好象很難;相反單一主體管理、單一的‘婆婆’說了算，反而還好辦。”曹允春認為，現階段，臨空經濟區協同管理比單一主體管理好。

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