為更好地掌握民用機場臨空經(jīng)濟發(fā)展概況，民航局于7月18日決定對42個全國性綜合交通樞紐城市的43個機場和3個支線機場臨空經(jīng)濟發(fā)展情況進行調(diào)查，為研究制定民航產(chǎn)業(yè)政策提供依據(jù)，這對于全國各個地方臨空經(jīng)濟區(qū)建設(shè)具有重要的指導(dǎo)作用，更好地滿足民航業(yè)在國民經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾出行的需要，必將產(chǎn)生臨空經(jīng)濟發(fā)展對機場發(fā)展模式的重要影響。

　　但是，我們也應(yīng)清醒地看到，隨著城市的擴張和臨空經(jīng)濟的發(fā)展給機場凈空管理帶來諸多困難，使機場安全運行與城市建設(shè)發(fā)展的矛盾日益突出。因此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機場凈空保護與發(fā)展臨空經(jīng)濟的關(guān)系，實現(xiàn)二者相互促進、和諧發(fā)展，是擺在民航行業(yè)管理部門和地方政府面前共同關(guān)注的課題，也是貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》的重要舉措。

　　一、 規(guī)模航空運輸促進臨空經(jīng)濟的形成和發(fā)展

　　眾所周知，民航業(yè)是國民經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是綜合交通運輸體系的有機組成部分，其發(fā)達程度對內(nèi)反映一個國家、地區(qū)的現(xiàn)代化水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和開放水平，對外則是衡量國家、地區(qū)經(jīng)濟競爭力的重要指標(biāo)。《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》文件的出臺，標(biāo)志著發(fā)展民航業(yè)上升為國家戰(zhàn)略，是民航發(fā)展史上的一個重要里程碑。

　　我國改革開放政策實施30多年來，中國民航經(jīng)歷了從政企不分到政企分開，從小到大，從弱到強，從粗放式經(jīng)營到集約規(guī)模化發(fā)展的轉(zhuǎn)變，伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，民航年均增長17.3%，已成為僅次于美國的全球第二大航空運輸系統(tǒng)。2012年民航運輸旅客3.2億人，貨郵546萬噸，首都機場客運量8000萬人次穩(wěn)居全球第二，上海浦東機場貨運量293萬噸穩(wěn)居全球第三，客貨航空公司46家，通用航空企業(yè)134家，機場183個，旅客吞吐量超過1000萬人次的機場達21個，民航服務(wù)社會公眾的能力顯著增強，航空安全處于世界先進水平，具備相當(dāng)規(guī)模和較強的核心競爭能力。

　　我國航空運輸?shù)某掷m(xù)快速發(fā)展，不僅僅是為大眾出行提供便利和快捷，還是一個地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的動力，更成為各地依托航空運輸網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以機場為節(jié)點的綜合交通運輸體系，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條規(guī)劃發(fā)展的臨空產(chǎn)業(yè)，打造新興產(chǎn)業(yè)群，形成了民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟良性互動，合作共贏的局面。

　　中國民航業(yè)的發(fā)展證明：規(guī)模航空運輸能夠帶動臨空經(jīng)濟的形成和發(fā)展。因為臨空經(jīng)濟成功發(fā)展，受兩個基本要素的影響，一是硬件條件，機場自身完備的設(shè)施及機場周邊邊界的地面交通及良好的商務(wù)設(shè)施情況;二是軟件條件，即機場的發(fā)展戰(zhàn)略及自身定位，機場所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理、配套的文化科研機構(gòu)，綠色的自然環(huán)境及政府的政策支持。

　　截止到2012年底，共有27各省(區(qū)、市)的51個城市先后提出54個臨空經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃，涉及51個機場，其中旅客吞吐量在1000萬以上的21個機場所在地區(qū)全部規(guī)劃了臨空經(jīng)濟區(qū)，在旅客吞吐量500萬人至1000萬人次的機場中有81.8%的所在地區(qū)規(guī)劃了臨空經(jīng)濟區(qū)。北京、天津、上海、廣州等地臨空經(jīng)濟已進入相對成熟發(fā)展階段，成都、鄭州、重慶、杭州、深圳等地則進入相對快速發(fā)展的階段，形成了以民用機場為支撐的航空核心產(chǎn)業(yè)、航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、航空延伸產(chǎn)業(yè)等類型的臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)，對推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　二、發(fā)展臨空經(jīng)濟給機場凈空管理帶來重大挑戰(zhàn)

　　臨空經(jīng)濟已經(jīng)成為二十一世紀(jì)經(jīng)濟增長的重要增長極之一。臨空經(jīng)濟是以航空運輸人流、物流為指向的產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中形成的經(jīng)濟發(fā)展走廊、臨空型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群及各類與航空運輸相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)集群，進而形成以臨空指向產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、多種產(chǎn)業(yè)有機關(guān)聯(lián)的獨特經(jīng)濟模式。

　　臨空經(jīng)濟區(qū)大多集中在6-20公里的范圍內(nèi)，以國際性樞紐機場為中心，促使航空港相鄰地區(qū)及空港走廊沿線地區(qū)出現(xiàn)生產(chǎn)、技術(shù)、資本、貿(mào)易、物流、人口的聚集，大力帶動產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化資源配置效率，形成相互關(guān)聯(lián)、相互依存、相互促進的關(guān)系。

　　機場凈空對保證飛行安全具有舉足輕重的作用。加強機場凈空保護，對機場安全有效運行和發(fā)展臨空經(jīng)濟重要性十分明顯。機場凈空區(qū)是指根據(jù)飛機的類型和助航設(shè)備性能，在機場及其附近一定范圍內(nèi)規(guī)定了幾種障礙物限制面，根據(jù)障礙物限制面來限制機場周圍及其附近自然障礙物及人工障礙物(煙囪、鐵塔、高層建筑、架空線)的高度，用以保證飛機安全起降的一定區(qū)域，也就是機場遠期規(guī)劃跑到中心線兩側(cè)各10公里，跑到兩端外20公里的區(qū)域為凈空保護區(qū)。影響機場凈空要求的主要因素有飛機起降性能、天氣條件、導(dǎo)航設(shè)備、飛行程序、機場的飛行區(qū)等級、機場地區(qū)的地形條件等。飛機在起降時必須沿規(guī)定的航線飛行，航線周圍空間條件的好壞直接關(guān)系到飛行安全。當(dāng)機場凈空條件受到破壞或達不到標(biāo)準(zhǔn)時會產(chǎn)生不良影響，導(dǎo)致提高機場起降標(biāo)準(zhǔn)、影響機場正常運營，甚至發(fā)生機場被迫關(guān)閉、重新選址建設(shè)等問題。

　　《民用航空法》第58條明確規(guī)定，機場凈空保護區(qū)域內(nèi)不得修建不符合機場凈空要求的建筑物或者設(shè)施。但近年來，隨著各地城市擴張建設(shè)步伐加快，特別是臨空經(jīng)濟發(fā)展，給機場凈空管理增加了難度。2012年民航局通報了5起破壞機場凈空保護的典型案例，一是天津機場跑道北端高壓線路對機場凈空和電磁場環(huán)境造成影響;二是云南昭通、普洱機場凈空保護區(qū)內(nèi)各3處超高建筑物嚴(yán)重威脅飛行安全;三是泉州晉江機場凈空保護區(qū)內(nèi)出現(xiàn)11處超高障礙物構(gòu)成重大航空安全隱患;四是合肥機場凈空區(qū)發(fā)現(xiàn)塔吊超出限高，存在安全隱患;五是內(nèi)蒙古呼和浩特機場"水岸小鎮(zhèn)"房地產(chǎn)項目超出限高，影響機場安全運行。為此，民航局決定在全國開展機場凈超高障礙物排查整治工作。近兩年，華北局對所轄地區(qū)24個機場展開凈空超高障礙物排查，以是否突破國際民航組織附件14面作為判斷依據(jù)，其中17個機場共查出152個超高或疑似超高障礙物，類型分別為廣告牌1處，煙囪類塔狀生產(chǎn)設(shè)施10處 ，通訊發(fā)射塔30處，輸電線塔34處，樓宇建筑77處。超高障礙物由于涉及多方利益，要反復(fù)與地方政府、建設(shè)單位、施工單位多方協(xié)調(diào)溝通，才能解決問題。華北地區(qū)管理局近期辦理兩起超高障礙物典型案例，很值得深思在機場凈空保護工作中存在的問題。

　　(一)天津軍衛(wèi)線項目：2010年10月天津市津漢公路北側(cè)新建的200千伏高壓線路，采用高壓架空，線塔高度在33.9米-47米之間，線塔貫穿于天津機場第一、二跑道北端進近面內(nèi)，距機場路道約2-3公里。按照《航空無線電導(dǎo)航臺電磁環(huán)境要求》及國際民航組織附件10要求，線塔高度和電磁幅度嚴(yán)重影響機場第一、二跑道的進近程序和電磁環(huán)境。該項目未經(jīng)民航機場當(dāng)局審批同意，也未獲市規(guī)劃部門審批，純屬違章建設(shè)。華北局定位特別重大安全隱患，提高機場天氣標(biāo)準(zhǔn)，暫停機場24架次高峰小時容量。為此天津市高度重視，市長辦公會決定斥資2.4億元進行整改，到2012年9月完成整改。

　　(二)內(nèi)蒙古呼和浩特水岸小鎮(zhèn)項目：2011年8月發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)項目，其中有9座未嚴(yán)格按批復(fù)高度建設(shè)，超高批復(fù)2.3米至12.2米。為此，華北局對障礙物進行航行評估，采取調(diào)整機場天氣標(biāo)準(zhǔn)和暫停新增航班審批的措施。呼和浩特市高度重視，多次開會協(xié)調(diào)，市長批示限期年底前拆除完畢。從12月22日開始，施工方投入200多人，50臺大型切割鋸不間斷拆除作業(yè)，直到2012年2月底才將超高部分拆除完畢。

　　發(fā)生上述典型案例，個人認(rèn)為與城市快速發(fā)展和臨空經(jīng)濟的崛起有直接關(guān)系，主要原因是：

　　一是機場凈空保護意識不夠強，宣傳不夠廣泛深入，規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)。部分機場缺乏必要的設(shè)備、人員和完善的巡查制度，發(fā)現(xiàn)問題后處理不夠及時。

　　二是城市規(guī)劃發(fā)展與機場凈空高度限制要求之間的矛盾日益突出，部分地方政府對《民用機場管理條例》貫徹執(zhí)行不夠有力，有的規(guī)劃部門審核把關(guān)不嚴(yán)。

　　三是機場凈空區(qū)域范圍內(nèi)出現(xiàn)的非法障礙物處置程序和機制不夠健全，個別開發(fā)商未批先建或擅自更改高度批準(zhǔn)事項，由于責(zé)任難落實，新增障礙物難以及時處理。

　　四是審批凈空項目數(shù)量大，會簽部門多，審批時間長，影響工作效率。

　　三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實現(xiàn)發(fā)展臨空經(jīng)濟與機場凈空保護良性互動

　　機場和城市的發(fā)展歷來是一個共融體，是相互促進，相互依存的關(guān)系。一方面機場既是民航的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是一個地區(qū)、一座城市對外開放的窗口，在經(jīng)濟社會發(fā)展中占有重要地位;另一方面，城市經(jīng)濟社會發(fā)展，對于促進民用航空運輸業(yè)務(wù)增長，實現(xiàn)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展具有重要作用。保護機場凈空是機場安全運行的前提條件，也是發(fā)展臨空經(jīng)濟的重要保證。各級地方政府要將民航業(yè)作為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要抓手，貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，依托民航業(yè)發(fā)展探尋資源型城市轉(zhuǎn)型之路，培育航空大都市，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展注入新生機，帶來新活力，真正實現(xiàn)發(fā)展臨空經(jīng)濟與機場凈空保護的良性互動、和諧發(fā)展。

　　(一)明確戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展。

　　地方政府要結(jié)合機場所在城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)真研究城市臨空經(jīng)濟區(qū)建設(shè)應(yīng)采取的發(fā)展模式，把民航業(yè)作為構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通體系、打造區(qū)域競爭優(yōu)勢的突破口，明確建設(shè)航空樞紐機場的定位和發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府要充分考慮臨空經(jīng)濟發(fā)展對優(yōu)化城市布局、綜合交通運輸體系建設(shè)、推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響，及民用機場在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略定位，科學(xué)編制機場總體規(guī)劃和發(fā)展臨空經(jīng)濟總體規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)布局和城市建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行國際民航組織附件14面規(guī)定和飛行程序設(shè)計規(guī)定的高度，科學(xué)規(guī)劃機場凈空保護區(qū)、電磁環(huán)境保護區(qū)、噪聲敏感控制區(qū)，合理布局支柱產(chǎn)業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、延伸產(chǎn)業(yè)和商業(yè)住宅區(qū)，避免飛機噪音影響居住環(huán)境，確保航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟布局高度契合，機場凈空保護與臨空產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開發(fā)有序推進。

　　行業(yè)管理部門要根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》和《分工方案》，將發(fā)展臨空經(jīng)濟作為民航發(fā)展的戰(zhàn)略措施，科學(xué)規(guī)劃行業(yè)發(fā)展，完善機場布局，統(tǒng)籌安排客貨航線網(wǎng)絡(luò)，制定支持、鼓勵發(fā)展臨空經(jīng)濟的政策措施，創(chuàng)造有利于發(fā)展臨空經(jīng)濟的良好環(huán)境。

　　(二)加快地方立法，依法保護凈空。

　　依法行政、依法管理，是法治政府建設(shè)目標(biāo)。《民用航空法》、《民用機場管理條例》對民用機場凈空保護區(qū)有完善的法律規(guī)定，機場凈空區(qū)內(nèi)不得修建不符合機場凈空要求的建筑物或設(shè)施。《民用機場管理條例》第46條明確規(guī)定，民用機場所在地區(qū)民用航空管理機構(gòu)和有關(guān)地方政府，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定劃定民用機場凈空保護區(qū)域，并向社會公布。地方政府要承擔(dān)起機場凈空保護的責(zé)任，必須對機場凈空保護立法，使凈空管理措施更符合當(dāng)?shù)貙嶋H，具有可操作性，更有利于機場凈空環(huán)境控制。2010年5月北京市出臺了《民用機場凈空保護區(qū)域管理若干規(guī)定》共16條，對禁止性行為、批準(zhǔn)性行為和執(zhí)法主體、工作機制、職責(zé)分工等做出明確規(guī)定。除北京外，我國寧夏、安徽、四川、海南等省和上海市、昆明市、徐州市、大連市、烏海市等先后出臺了民用機場凈空保護法規(guī)。2013年7月1日《天津市民用機場凈空及安全管理規(guī)定》正式實施，這個規(guī)定對民用機場凈空及安全保護進行規(guī)范，內(nèi)容涵蓋凈空保護區(qū)管理、建設(shè)項目規(guī)劃、飛行障礙燈設(shè)置、噪聲管理、電磁環(huán)境保護及應(yīng)急救援等，還對升放孔明燈、燃放煙花、放飛信鴿等凈空區(qū)內(nèi)禁止從事的活動，明確予以限制和規(guī)定，以確保民用航空安全。借助地方法規(guī)保護凈空，有利于企事業(yè)單位、社會組織和公民提高凈空保護意識，有利于依法整治、打擊相關(guān)責(zé)任人，有利于營造自覺維護機場凈空創(chuàng)造安全飛行的良好氛圍。

　　(三)完善協(xié)調(diào)機制，確保安全運行。

　　貫徹落實好《民用機場管理條例》和《民用機場運行安全管理規(guī)定》的有關(guān)要求，機場是安全生產(chǎn)的主體責(zé)任者、執(zhí)行者。機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強機場凈空保護的宣傳教育工作，重視凈空管理專業(yè)人員培訓(xùn)，配備必要的凈空管理設(shè)施，加強凈空保護區(qū)的巡視檢查，發(fā)現(xiàn)機場及周邊地區(qū)修建高層建筑、放飛氣球、排放大量煙霧、非法干擾等侵害機場凈空和電磁環(huán)境的行為，應(yīng)當(dāng)立即制止，消除飛行安全隱患。機場管理機構(gòu)要健全安全運營責(zé)任制，保障機場安全投入有效實施，督促駐場各單位履行各自職責(zé)，共同保障機場安全運營。要完善與當(dāng)?shù)卣�府部門和聯(lián)檢單位的定期協(xié)調(diào)機制，配合地方政府制定機場凈空保護管理規(guī)定，完善機場凈空保護區(qū)內(nèi)新建、改擴建建筑物的審批程序，健全凈空管理檔案資料、機場凈空障礙物限制圖和新增障礙物的處置程序。加強升空物體、周邊燃放煙火爆竹和燃燒農(nóng)作物、電磁干擾、鳥害的管控，提高機場安全運行水平。

　　(四)創(chuàng)新管理方式，提升監(jiān)管能力。

　　民用機場的凈空和電磁環(huán)境直接關(guān)系航空運輸安全。《民用機場管理條例》第4條規(guī)定，民用航空管理機構(gòu)依法對轄區(qū)內(nèi)民用機場實施行業(yè)監(jiān)督管理，有關(guān)地方政府依法對民用機場實施監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)解決民用機場安全運營中的問題。地方政府要通過組織協(xié)調(diào)，化解影響機場運行秩序事件，有效解決破壞凈空管理的問題。行業(yè)管理部門要抓好《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》的落實，統(tǒng)籌規(guī)劃民航業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，用活用足民航資源，減少行政審批，釋放市場活力等政策，引導(dǎo)發(fā)展臨空經(jīng)濟。要創(chuàng)新管理方式，嚴(yán)格執(zhí)行"附件14"障礙物限制面的同時，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的做法，不斷完善相關(guān)規(guī)定和運行標(biāo)準(zhǔn)，建議將附件14面規(guī)定和飛行程序設(shè)計的高度標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，為實際凈空管理工作提供客觀依據(jù)。地區(qū)管理局和監(jiān)管局要認(rèn)真履行職責(zé)，依法行政許可，縮短審批周期，嚴(yán)格安全監(jiān)管，督促轄區(qū)民用機場安全有序運營。民航空管部門要有效開發(fā)民航空域資源，優(yōu)化航路和終端區(qū)空域結(jié)構(gòu)，增加機場進離場航線;加快新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，提高設(shè)備保障能力，為發(fā)展臨空經(jīng)濟提供良好環(huán)境條件。

　　總之，機場凈空安全與城市建設(shè)和臨空經(jīng)濟發(fā)展雖然是一對矛盾，但只要民航業(yè)和地方政府?dāng)y手合作，共建機場凈空保護與臨空經(jīng)濟發(fā)展互利共贏的藍圖，就能更好地實現(xiàn)民航業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展騰飛的目標(biāo)。

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