10月16日，就在國際民航組織(以下簡稱ICAO)第38屆大會閉幕的兩周后，歐盟委員會決定還是忽視大會關于“實施市場措施必須與他國通過雙邊或多邊協商達成協議”的決議，提出對2014年歐盟碳排放交易體系(以下簡稱歐盟ETS)的修訂方案。

　　該方案指出，在歐洲經濟區內機場起飛和降落的航班仍會被征收碳稅。在2020年全球性基于市場措施(以下簡稱MBM)的限制碳排放機制實施之前，部分飛離或飛至歐洲經濟區外的航班將會被免除區域外的航段碳稅。其中，所有連接發展中國家或國際航班量占全球1%以下國家的航班，區域外航段不在碳交易體系范圍內。

　　而在10月3日，由中國、俄羅斯、印度、巴西和沙特等立場相近的12個國家聯合提交的修正提案以97票贊成、39票反對、9票棄權的表決結果，獲得ICAO大會通過。該修正案明確要求“一國或國家集團對他國實施MBM的限制碳排放機制必須和他國展開建設性的雙邊或多邊磋商并達成協議”，國際民航組織通過決議明確否定了類似歐盟ETS采取單邊減排措施的合法性，并達成構建全球性MBM限制碳排放機制的共識。

　　航空碳排放全球性統一方案有望將在2016年出臺，2020年實施，但天空上的博弈卻還未有明確的時間表。

　　歐盟ETS：繼續單邊前行

　　歐盟ETS是歐盟履行《京都議定書》承諾的主要手段。《京都議定書》是人類歷史上第一個針對發達國家規定溫室氣體具體減排義務的法律文件，歐盟確信，以環境稅收、排污收費及配額交易等基于市場調節的方式是最有效的手段。

　　歐盟在2005年正式啟動ETS。由于航空業溫室氣體減排在《京都議定書》中沒有具體體現，在實施之初,其所包含的溫室氣體排放來源于能源、金屬、礦產等工業活動。2008年11月，歐盟將航空碳排放納入ETS中，將全球2000多家航空公司納入該體系。

　　3家美國的航空公司和美國航空運輸協會曾在2009年，就歐盟ETS域外管轄等問題起訴至英國高等法院,敗訴后又起訴至歐洲法院。2011年12月,歐洲法院作出裁定,宣布歐盟實施國際航空碳排放限額管理的政策并未違反相關國際法。歐盟即宣布，自2012年1月1日起，要求航線飛經歐盟領域的所有航空公司提交碳排放數據，并適用歐盟規定的排放配額，超額部分由航空公司購買。

　　但此舉遭到包括美國、中國、俄羅斯、印度在內的國際民航組織36個成員國中的26個國家明確反對。美國國會參眾兩院分別表決通過了議案，禁止美國的航空公司加入歐盟ETS。中國民航管理部門也發布了禁止中國境內的航空公司加入的指令。

　　由于受到一片抵制之聲，歐盟去年11月提出ETS“停表”，即暫停對進出歐盟的歐盟以外民用航班征收碳排放稅。

　　歐委會原本計劃通過ICAO第38屆大會使歐盟ETS單邊措施全球化、合法化。在發展中國家的聯合抗議下，歐盟國家堅決反對“雙邊或多邊磋商”寫入大會決議，并對決議的相關條款作出了保留。大會閉幕后，被否決的歐盟ETS單邊減排措施的去向成為各方關注的重點。

　　有不少業內人士猜測，其將繼續選擇“停表”，或放棄航空業的ETS，重新設計一個新的方案。

　　可面對并沒有法律效力的ICAO大會決議，歐委會選擇在2020年全球MBM減排機制實施前，繼續堅持單邊減排措施，并將修正案提交給歐洲議會和理事會以供在明年第一季度內得到批準。盡管國際社會包括發展中大國還未對此作出下一步回應，但抵制聲音將一如從前。

　　在歐盟內部，歐洲議會在今年通過歐盟ETS“停表”決議時，歐洲的低成本航空公司，如瑞安航空和易捷航空也均表示了不滿，因為作為歐盟的航空公司，它們仍然需要就其全部航程的碳排放購買配額。

　　全球性MBM方案：開始艱難孕育

　　3年前，ICAO大會就提出要對全球性MBM方案的可行性進行研究。在歐盟ETS的步步緊逼、全球其他國家的抗議及環保組織的催促下，航空業碳減排交易機制成為ICAO本屆大會不得不面對的棘手議題。

　　在本屆大會開幕式新聞發布會上，面對眾多記者的質疑，國際民航組織秘書長雷蒙·邦雅曼堅定地表示，閉幕之前一定會達成一個全球性協議。最終，大會實現了這一目標。

　　去年，ICAO理事會會議宣布成立“市場措施專家組”，且專家組出臺了可行性研究報告，給出了三種選擇方案，分別是：全球強制性抵消方案、輔以創收機制的全球性強制抵消方案、按“限制和交易”設計的全球性碳排放交易計劃。

　　盡管報告在技術層面證實了其可行性，但作為中國專家成員之一、中國民航科學研究院研究員黃越認為，由于組員主要是來自發達國家的專家和國際航協專家組成，發展中國家僅有來自中國的兩位專家，難以形成對決策的影響力。此外，該報告沒有考慮發展中國家的特殊情況。

　　另一位專家組成員、中國民航大學教授鄭興無說，雖然根據ICAO第38屆大會決議，各國都可以提交關于全球性MBM的研究成果，但發展中國家的研究能力和減排技術水平相對較低，也缺少像發達國家那樣完善的用于航空運輸的數據庫。

　　“在大會決議中，雙邊或多邊磋商要求了任何一個全球協議都不能僅依據單邊的標準”。歐洲航空法學會主席帕博羅·門德斯教授在接受記者采訪時說，雙邊磋商達成一致也是國際航空運行中最重要的法律基礎，要滿足決議中的要求，全球方案的出臺還需更長遠的研究過程。

　　至于如何在ICAO多邊框架下設計出利益平衡的全球MBM方案，ICAO理事會進行了初步研究，但遠未完善。

　　在第38屆大會上負責本項議題談判的中國外交部條法司氣候辦的孫國順在接受記者采訪時表示，未來全球MBM的設計，必須充分考慮發展中國家特殊情況和各自能力。只有未來全球方案能夠促進國際航空發展，才會得到廣大發展中國家的支持，而任何旨在制約或限制發展中國家國際航空業發展的方案都不會成功。但要實現這個目標，還將經過艱苦曲折的談判。

　　發展中與發達國家之爭：責任和公平

　　在歐盟單邊ETS措施因發展中國家的一致反對而在決議中被否決后，大會在暫時的協商妥協中結束，發展中國家堅持的共同但有區別的責任及各自能力原則和發達國家堅持的不歧視及平等和公平機會原則均被寫入全球MBM方案指導原則;同時，2020年碳中性增長目標也被保留下來。

　　“發展中國家的國際航空業仍然處于發展階段，如果采取不區分責任的2020年碳中性增長目標措施，將限制發展中國家未來國際航空的發展空間”。中國代表團在第38屆大會上提出保留聲明，表示支持國際航空減排確定目標，但必須明確發達國家率先采取減排措施，以抵消發展中國家國際航空排放產生的增長。

　　碳中性增長即一個國家民航業碳排放在2020年達到的峰值。目前，絕大多數發達國家的航空公司在2005年后國際航空運輸周轉量均已進入2%以下的緩慢發展期，而以中國、印度和巴西等新興經濟體航空運輸周轉量的年均增長速度，仍有較大的發展空間。鄭興無認為，這對發展中國家不現實也不公平，中國整個國家碳排放峰值將在2030年~2040年達到,而民航業大約也會在這個期間達到排放峰值。

　　由于《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《芝加哥公約》是處理國際航空減排問題基本的法律框架及前提，發展中大國在保留聲明中強調了來自《氣候變化公約》及《京都議定書》中關于共同但有區別的責任及各自的能力并由發達國家率先承擔減排責任的規定，要求發達國家率先減少溫室氣體排放數量。

　　而發達國家包括歐盟國家和美國、加拿大等國則援引《芝加哥公約》中規定的不歧視及發展國際航空的平等和公平之機會的原則，認為共同但有區別的責任這一原則與其矛盾。他們還表示，發展中國家也開始步入航空大國之列，越來越多競爭力強的航空公司來自發展中國家，若違反這一原則，則會造成市場扭曲。

　　“航空法中的不歧視原則一般應用于航行、安全和安保，兩者是否存在矛盾要看不歧視原則在環保標準中的應用，因為在1944年的《芝加哥公約》中并未討論航空環保問題。在平等和公平之機會原則指導下，發展中國家也能就此為自己循序漸進地滿足環保要求找到法律依據。”帕博羅·門德斯教授則這樣認為。

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