近日，湖南省政府辦公廳對外發(fā)布《湖南省通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2013年~2020年)》，株洲通用機場被納入全省的試點機場建設(shè)，未來將建成省內(nèi)首個應(yīng)急救援通用航空機場。自進入21世紀(jì)以來，各種重大突發(fā)公共危機事件逐年增多，給經(jīng)濟社會和人民生活造成了巨大損失。因此，各級政府開始越來越重視防災(zāi)減災(zāi)與航空救援工作。但災(zāi)害和突發(fā)公共危機事件的多樣性以及不可預(yù)知性帶來的危害仍然是巨大的。

　　在一些發(fā)達國家，通用航空被稱為“空中交通運輸?shù)亩膛芙��?rdquo;，特別是在航空應(yīng)急救援中發(fā)揮著獨特的、不可替代的功能作用。在“5·12”汶川地震抗震救災(zāi)中，通用航空救援的突出作用表明：這是一個事關(guān)國計民生、國家政治穩(wěn)定與經(jīng)濟社會發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)。通用航空與應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)是催生相關(guān)科技創(chuàng)新發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時也為相關(guān)領(lǐng)域里的科學(xué)創(chuàng)新提供了廣闊的空間。

　　因此，不管是從應(yīng)對自然災(zāi)害，保障國家和人民生命財產(chǎn)安全的角度看，還是從政府職能和經(jīng)濟社會發(fā)展的考慮，加快發(fā)展通用航空應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)，加強通用航空救援裝備力量的建設(shè)都迫在眉睫，這是擺在各級政府部門面前的一個重要課題。

　　航空救援亂象

　　在《規(guī)劃》中可以看到，株洲通用機場的功能定位非常明確：株洲通用機場以國家高新區(qū)董家段高科園為載體建設(shè)通用航空城，配套建設(shè)通航機場，為通航制造業(yè)和各種通航作業(yè)提供服務(wù)，以小型飛機訓(xùn)練和應(yīng)急救援為重點，以長株潭第二機場為遠景目標(biāo)，打造長株潭地區(qū)航空應(yīng)急救援綜合服務(wù)中心，為私人消費、旅游航空、通航公共服務(wù)等通用航空作業(yè)提供保障。

　　盡管各級政府開始重視航空救援的重要作用，我國的通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但是我國航空應(yīng)急救援體系的建設(shè)和安全基礎(chǔ)仍然比較薄弱，在災(zāi)害和突發(fā)公共危機事件面前存在著五個不適應(yīng)：一是航空救援投入與國民經(jīng)濟增長的速度不適應(yīng);二是缺乏信息支撐，航空應(yīng)急救援管理和救援的手段滯后，與我國重大自然災(zāi)害和突發(fā)公共危機事件的需求不適應(yīng);三是航空救援的缺失與我國在國際上的政治經(jīng)濟地位不適應(yīng);四是通用航空緊急救援的現(xiàn)狀與民航大國高速發(fā)展的形勢以及民航強國的要求不適應(yīng);五是航空救援水平與人民的期待不適應(yīng)。

　　目前，國家并沒有航空救援的總體機制和模式樣板，缺少國家頂層設(shè)計規(guī)劃，缺乏規(guī)范有效的指導(dǎo)，也未出臺航空救援的政策文件。各省(市、區(qū))政府看到航空應(yīng)急救援建設(shè)的重要性，大多以航空救援為切入點發(fā)展通用航空，有的地區(qū)出現(xiàn)了盲目上馬、全面開花的現(xiàn)象：政府在建園區(qū)、修機場，市應(yīng)急辦在規(guī)劃布局選點，市發(fā)改委、經(jīng)信委忙于四處考察，公安在干，消防在搞，林業(yè)部門也在上，衛(wèi)生醫(yī)療部門忙著建立空中救援體系，都在購買飛機和選建機場，大有全民航空的發(fā)展架勢。而且這些部門之間互不通氣，形成了各自為政、重復(fù)建設(shè)、多頭操作、單打獨斗、一盤散沙的現(xiàn)狀。

　　一個城市幾套人馬在干同一件事情，由于目的和定位不明確，通航與救援的關(guān)系不清楚，現(xiàn)在盈利的園區(qū)并不多，耗費了大量資金。現(xiàn)在飛機容易買到，但選型卻需要專業(yè)人才，從何來?管理問題怎么解決?發(fā)展機制和運行體系怎么建立?平時和戰(zhàn)時怎么運行結(jié)合?空域怎么協(xié)調(diào)?怎樣才能持續(xù)發(fā)展?很多地區(qū)都沒有制訂出相關(guān)方案。

　　缺少頂層設(shè)計

　　事實上，這幾年有關(guān)建立航空應(yīng)急救援體系的說法不一：有的部門說通用航空應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)不屬于民航，有的部門說是國務(wù)院應(yīng)急辦在管，有的部門說是由民政部牽頭來管，還有的部門說現(xiàn)已交給交通部海上救撈局，民航只是在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)上予以指導(dǎo)。在辦事過程中，容易讓人們暈頭轉(zhuǎn)向找不著北。

　　目前，直接關(guān)系航空應(yīng)急救援建設(shè)的相關(guān)部門還沒有大的動作，至今國家還沒有出臺航空救援的政策文件。汶川地震已經(jīng)過去6年多了，在災(zāi)難救援中反應(yīng)最快、作用最大、效率最高、最無可替代的航空應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)建設(shè)，在我國至今并沒有得到實質(zhì)性的推進。此前民政部緊急救助中心規(guī)劃布局的半徑為70公里~120公里的救援機場、臨時起降點，以及最后10公里的救援和搜救仍然處于規(guī)劃階段。

　　還有一種現(xiàn)象值得注意，在全國通用航空快速發(fā)展與航空救援體系建設(shè)的過程中，有些地方是外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，甚至是外行領(lǐng)導(dǎo)外行。這樣復(fù)雜矛盾的環(huán)境對發(fā)展航空救援事業(yè)十分不利。

　　中國航空救援的問題主要是體制和觀念的問題，缺少頂層設(shè)計規(guī)劃和執(zhí)行能力。如果這些根本性的問題不引起重視，要把通用航空應(yīng)急救援建設(shè)成為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是難以實現(xiàn)的，政府應(yīng)立法來規(guī)范航空救援體系的建設(shè)與發(fā)展。

　　建立符合國情的機制

　　一般來說，發(fā)生大的災(zāi)難的概率并不高。若是將全國龐大的機隊裝備、數(shù)百個機場的設(shè)施、龐雜的人員機構(gòu)在大量時間里用以等待在災(zāi)害和突發(fā)公共危機事件中進行救援，而不能合理利用，進入市場為經(jīng)濟社會和國民提供服務(wù)，將是國家的一筆巨大的浪費。如今一些民營通航企業(yè)已經(jīng)開始進入航空救援領(lǐng)域，同時開始探索其市場化的道路，如與保險公司、急救中心進行合作。

　　根據(jù)我國的國情，發(fā)展航空救援必須建立一個符合國情的機制，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作的路子。中航工業(yè)董事長林左鳴提出，通用航空是一項群眾性的事業(yè)。航空救援應(yīng)是全民行為。我國經(jīng)濟高速發(fā)展，市場日趨成熟，目前已基本具備航空救援發(fā)展的社會基礎(chǔ)和環(huán)境，航空救援體系建設(shè)最活躍的力量在民間，民營資本最早覺醒，應(yīng)充分調(diào)動社會力量的參與。實際上，近年來通用航空熱的爆發(fā)，民營資本占了“半壁江山”，完全依賴政府、靠財政支撐是很有限的。因此，必須充分發(fā)揮民間的社會力量，促進政企聯(lián)合、政府主導(dǎo)的救援產(chǎn)業(yè)發(fā)展，民航不斷改善法律法規(guī)環(huán)境，正確引導(dǎo)民間資本進入航空救援產(chǎn)業(yè)，形成強大的合力，共同推動我國航空應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　因此，完全可以將一個城市的公安、消防、林業(yè)、醫(yī)療等部門統(tǒng)歸市政府辦公廳的專門機構(gòu)在應(yīng)急辦的協(xié)助下進行管理，將政府的航空應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度指揮，合理進行資源配置，科學(xué)裝備飛機型號，有序使用空域資源，避免多頭操作、重復(fù)投資，以政府的航空救援隊伍為主導(dǎo)力量，再整合軍隊、公安、消防、醫(yī)療、武警等各方資源優(yōu)勢和力量，集中優(yōu)勢兵力，形成“軍政合力”。政府應(yīng)建立起整合協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的應(yīng)對機制和空中救援力量，這樣才能在突如其來的巨大災(zāi)難面前協(xié)同作戰(zhàn)，有效應(yīng)對。

　　綜上所述，應(yīng)該建立一套新的通用航空應(yīng)急救援機制與模式，即“以政府為主導(dǎo)，以企業(yè)為載體，以空救為核心，以市場為導(dǎo)向，走公益性與商業(yè)性相結(jié)合的空中救援事業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新路子”。這種機制與模式符合國情，不僅解決了機場修建、裝備設(shè)施和通用航空救援產(chǎn)業(yè)建設(shè)的問題，而且調(diào)動了社會力量，發(fā)揮了民營資本的巨大作用，增強了國民意識。用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作的運行機制解決建成后怎樣生存運行和持續(xù)發(fā)展的問題，減輕政府常年的財政負擔(dān)，這是現(xiàn)階段我國通用航空應(yīng)急救援體系建設(shè)的必由之路。(作者系中國航空運輸協(xié)會通航委員會副秘書長)

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