近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅客出行需求的不斷提升，民航客貨運(yùn)輸量、飛機(jī)數(shù)量都有了很大提高，各地也在投入新建和改擴(kuò)建機(jī)場，以期能夠滿足運(yùn)輸量持續(xù)增長的需要。

　　但是，我國目前空中交通管理體制、空域分配及使用規(guī)則無法滿足運(yùn)輸量增長以及通用航空發(fā)展的要求，嚴(yán)重影響甚至制約了今后的繼續(xù)發(fā)展，最直接的表現(xiàn)就是航班大量延誤，正點(diǎn)率下降，以及由此造成的旅客、航空公司、機(jī)場等各方面的巨大損失。

　　近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅客出行需求的不斷增長，民航客貨運(yùn)輸量、飛機(jī)數(shù)量都有了很大增長，各地也在新建和改擴(kuò)建機(jī)場，以期能夠滿足運(yùn)輸量持續(xù)增長的需要。但是目前我國空中交通管理(以下簡稱“空管”)體制、空域分配及使用規(guī)則無法滿足運(yùn)輸量增長以及通用航空發(fā)展的要求，嚴(yán)重影響甚至制約了今后的持續(xù)發(fā)展，最直接的表現(xiàn)就是航班大量延誤，正點(diǎn)率下降，以及由此造成的旅客、航空公司、機(jī)場等各方的巨大損失。

　　從數(shù)據(jù)上看，根據(jù)2013年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國運(yùn)輸機(jī)場2013年完成起降架次731.54萬架次，比2012年增長10.8%。2014年民航航班正點(diǎn)率為68%，比2013年的72%又有所降低。對比美國，2009年運(yùn)輸航空(不包括通用和軍用航空)飛行量達(dá)2232.3萬架次，其中延誤超過15分鐘的為47.3萬架次，正點(diǎn)率接近98%。

　　雖然航班延誤并非全是空管原因，但空管能力嚴(yán)重不足確實(shí)是主要因素之一。著眼未來，國內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)都預(yù)測中國的航空市場仍將有較大幅度的發(fā)展。例如，美國波音公司在發(fā)布的《2014年中國市場展望》中提出，未來20年，中國將需要6020架新飛機(jī)。中國空管如何面對不斷增長的發(fā)展需求，值得認(rèn)真研究。就此話題，筆者擬從以下幾個(gè)方面談下個(gè)人觀點(diǎn)。

　　應(yīng)提高對空管系統(tǒng)的重視程度

　　實(shí)際上，空管系統(tǒng)相當(dāng)于整個(gè)航空系統(tǒng)的中樞神經(jīng)，是保證整個(gè)系統(tǒng)安全、高效、環(huán)保運(yùn)行的組織者與管理者。如果中樞神經(jīng)系統(tǒng)弱，即使某人的骨骼、肌肉再發(fā)達(dá)，也是個(gè)病人。同理，一國空管系統(tǒng)的發(fā)展，直接影響到該國航空系統(tǒng)的發(fā)展。如果空管不強(qiáng)大，那么飛機(jī)越多、機(jī)場越多，天空就越擁堵，航空安全就越難以保障，航班正常性就越差。3月10日，全國政協(xié)委員、廣東省機(jī)場管理集團(tuán)公司原總裁劉子靜表示，廣州白云機(jī)場第三跑道于2月5日正式投入使用。但由于珠三角地區(qū)空域資源的局限性，機(jī)場雖然增加了一條跑道，但只增加了10多架次航班，沒有發(fā)揮預(yù)期的增容作用。

　　我國目前實(shí)行的是空域資源國有制，民航空管管理開放的航路、航線，航路航線外的空域由軍方管理，民用飛機(jī)必須嚴(yán)格按照規(guī)定的航路、航線、高度飛行。如要使用航路、航線外空域，須事先向軍方申請，獲得批準(zhǔn)后才能使用。由于軍民雙方的需求、利益、管制能力和理念不同，這樣的體制就造成了目前我國民航空管發(fā)展受到各方面因素的制約，在空域使用、航路航線的劃設(shè)、高度層的使用等方面都非常被動(dòng)。而空管發(fā)展的滯后，將影響到整個(gè)航空系統(tǒng)的健康發(fā)展。

　　因此，筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是國家應(yīng)提高對空管系統(tǒng)的重視程度，在科學(xué)預(yù)測我國航空的發(fā)展趨勢，特別是考慮到通用航空旺盛的發(fā)展需求的基礎(chǔ)之上，確定科學(xué)可行的航空整體發(fā)展目標(biāo)。由于國家空域資源的特殊性質(zhì)，結(jié)合我國國防、空防、安保形勢以及我國國情，從投資建設(shè)、運(yùn)行管理等方面考慮，筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)我國的空管系統(tǒng)企業(yè)化，以企業(yè)方式運(yùn)營是不可取的。我國應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的國家空管系統(tǒng)，由國家空管整合軍民航的空管資源，統(tǒng)一空域管理，統(tǒng)一空中交通管制，統(tǒng)一流量管理，避免各自為政、條塊分割、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)(軍民航各自建設(shè)管制設(shè)施、流量管理設(shè)施、通信導(dǎo)航監(jiān)視設(shè)施等)，以達(dá)到充分利用可用的空域資源、提高空域的利用率及系統(tǒng)運(yùn)行效率的目的。根據(jù)此目標(biāo)修改我國現(xiàn)行的航空法律、法規(guī)，制定國家空管的長期發(fā)展規(guī)劃及分步實(shí)施計(jì)劃，規(guī)劃及實(shí)施計(jì)劃應(yīng)該走在需求的前面。

　　應(yīng)增加空中管制人員的數(shù)量

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有在一線從事管制工作的管制員約7800人。由于管制工作壓力大，加上有限的空域、不斷增長的飛行量，管制工作的強(qiáng)度、難度及壓力日益加大。從人員數(shù)量上對比航空發(fā)達(dá)國家，以美國為例，美國聯(lián)邦航空局(FAA)固定員工超過4.7萬人，其中服務(wù)于空管系統(tǒng)的員工約有3.5萬人，約占總員工數(shù)量的3/4。其中，空中交通管制員約為1.6萬人，流量協(xié)調(diào)員約為550人，運(yùn)行監(jiān)察員約為2000人，服務(wù)于空管系統(tǒng)的員工是構(gòu)成FAA人員的主體。由此可以看出，空管系統(tǒng)在航空大國、航空強(qiáng)國中的重要地位。

　　與空管體制改變相對應(yīng)的是應(yīng)改變現(xiàn)行管制系統(tǒng)的人事和財(cái)務(wù)制度，將管制人員納入國家公務(wù)員隊(duì)伍。

　　筆者曾于1991年在FAA參加過雷達(dá)管制培訓(xùn)，當(dāng)時(shí)問過教員，為什么美國的管制員能夠自覺自愿地努力縮小飛行間隔來增加飛行流量?教員表示，因?yàn)楣苤茊T是政府雇員，薪金來自政府的稅收。只有通過自己的努力增加飛行流量，航空公司才能從中賺錢，從而能夠向政府多繳稅，管制員收入才有可能提高。只有建立這種正向的激勵(lì)機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)管制員的工作積極性。

　　與飛行量的增加相對應(yīng)的是應(yīng)增加管制人員的數(shù)量，并通過培訓(xùn)提高管制人員的素質(zhì)。與此同時(shí)，根據(jù)管制飛機(jī)的數(shù)量、難度、工作壓力、地區(qū)差別，分等級制定管制人員的薪酬，適當(dāng)提高他們的待遇，根據(jù)“公正文化”的原則，逐步取消對非故意錯(cuò)誤的懲罰，以自愿報(bào)告錯(cuò)誤等措施取而代之，從而增強(qiáng)管制員的責(zé)任心，調(diào)動(dòng)他們對提高系統(tǒng)運(yùn)行效率的積極性。

　　應(yīng)完善空管設(shè)施

　　雖然從上世紀(jì)90年代開始，我國已經(jīng)建設(shè)了一批現(xiàn)代化的空管設(shè)施，但由于起點(diǎn)太低，只滿足了部分需求。我國目前的空管設(shè)施與航空發(fā)達(dá)國家相比，仍存在著較大的差距，特別是在新技術(shù)的研究推廣方面，差距更大。美國正在研發(fā)并積極推廣使用下一代空中交通運(yùn)輸系統(tǒng)(NextGen)，在未來幾十年里，將逐步以新的數(shù)字化通信、星基導(dǎo)航、自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視手段及空中交通管理理念替代現(xiàn)有的技術(shù)，結(jié)合新的機(jī)載電子系統(tǒng)的推廣使用，使未來的空中交通運(yùn)輸更加安全、高效、節(jié)能、環(huán)保。

　　我國機(jī)隊(duì)機(jī)齡普遍較低，因此大多數(shù)飛機(jī)都已經(jīng)裝備了最新的通信、導(dǎo)航等行電系統(tǒng)。機(jī)載設(shè)備方面與發(fā)達(dá)國家相比基本上沒有差距，機(jī)隊(duì)的整體先進(jìn)水平反而比美國高，但缺少地面系統(tǒng)配合，很多新機(jī)載設(shè)備難以發(fā)揮作用，比如自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視(ADS-B)。因此，國家應(yīng)增加在空管系統(tǒng)建設(shè)上的投資，與民航局空管行業(yè)管理辦公室、飛行標(biāo)準(zhǔn)司、航空安全辦公室配合，積極研發(fā)新技術(shù)及其在空管系統(tǒng)中的推廣應(yīng)用，例如我國北斗系統(tǒng)在航空系統(tǒng)中的國際認(rèn)證。使用模擬運(yùn)行軟件，打破現(xiàn)有的各種限制空域使用的桎梏，制定全國的空域規(guī)劃、航路航線規(guī)劃和空域分類方案，根據(jù)飛行流量的增加預(yù)測及通用航空的發(fā)展需求，建立健全完整的配套設(shè)施設(shè)備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、使用手冊，以及制定各類空域、航路、航線的使用程序，積極推廣應(yīng)用基于性能的導(dǎo)航(PBN)、平視顯示器(HUD)等新技術(shù)。

　　應(yīng)加快空管改革

　　從空管的角度分析航班延誤，筆者認(rèn)為主要有兩方面的原因，一是可用空域不足、使用靈活性差，大量航班在有限的航路、航線、高度上飛行，就如同城市道路塞車。特別是當(dāng)惡劣氣象條件大范圍遮蓋航路、航線，以及軍方活動(dòng)大面積使用空域時(shí)，對航班正常性的影響更明顯。在這種情況下，可以通過航空公司取消、合并航班以減少飛行量，通過地面等待、開放空域、靈活繞飛、靈活使用高度層等手段，大幅減少航班延誤。二是飛機(jī)間隔大，我國現(xiàn)行的航空器間隔標(biāo)準(zhǔn)相比航空發(fā)達(dá)國家來說較大。空管的首要職責(zé)就是保證空中航空器之間、航空器與地面障礙物之間的安全間隔。對于管制原因造成的事故和事故征候，處罰都是異常嚴(yán)厲的。面對保障飛行安全的巨大壓力，較大的間隔標(biāo)準(zhǔn)使保障安全相對容易。與此同時(shí)，即便是間隔標(biāo)準(zhǔn)縮小到與發(fā)達(dá)國家相近，管制單位也沒有通過縮小間隔提高運(yùn)行效率的意愿。因此，從保障安全的角度來說，間隔越大越好。

　　關(guān)于低空空域的開放問題，由于運(yùn)輸航空及部分通用航空(主要是商務(wù)機(jī)和公務(wù)機(jī))都是按照儀表飛行規(guī)則沿航路、航線在中高空飛行的，只在起飛上升和下降著陸階段在低空飛行，因此并不涉及低空開放的問題。在低空飛行的通用航空，一類是各種作業(yè)飛行，例如農(nóng)林、電力、消防、森林防火、警察巡邏、搜救、探測、航攝、體育、旅游、飛行員培訓(xùn)等;另一類是非營利性質(zhì)的個(gè)人娛樂飛行，各類小型無人機(jī)也主要是在低空飛行的。目前我國定義的低空是指真高1000米(含)及以下，這一高度對很多類型的通用飛行來說都顯得過低了。業(yè)內(nèi)很多同仁和筆者都認(rèn)為低空空域應(yīng)提升到真高3000米(含)及以下，或者以后制定空域分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)地區(qū)、地形、與繁忙機(jī)場及所屬空域的距離等條件進(jìn)行定義。另外，我國目前將低空空域劃分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域3類，都是需要管制覆蓋的。即便是美國定義的非管制空域，也需要管制覆蓋，以備在非管制空域中進(jìn)行目視飛行的飛機(jī)基于各種原因(比如天氣轉(zhuǎn)壞)需要轉(zhuǎn)換為儀表飛行而必須接受管制。從保證安全(Safety)和安保(Security)兩方面考慮，我國民航目前的通信、監(jiān)視、管制能力都無法實(shí)現(xiàn)對低空空域的覆蓋，必須在空管系統(tǒng)建設(shè)以及空管人員培訓(xùn)上加大投入力度，逐步提高對低空的覆蓋率和管制人員的能力，以滿足通用航空發(fā)展對低空空域開放的需求。

　　今年是“十二五”規(guī)劃實(shí)施的最后一年，希望在制定“十三五”規(guī)劃時(shí)能夠考慮到空管發(fā)展的需求，制定切實(shí)可行的空管系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，并在未來按規(guī)劃實(shí)施，使空管系統(tǒng)成為我國航空發(fā)展的支撐和保障。

　　(作者單位：美國聯(lián)邦航空局北京辦公室)

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