2018年5月2日，民航局印發(fā)《國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》和《北京“一市兩場(chǎng)”國(guó)際航權(quán)資源配置政策》(以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》和《政策》)�！掇k法》和《政策》對(duì)我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展有何影響?北京新機(jī)場(chǎng)將于明年正式投用，《辦法》和《政策》將如何促進(jìn)北京新機(jī)場(chǎng)國(guó)際航空樞紐建設(shè)?帶著這些問(wèn)題，本報(bào)記者專(zhuān)訪民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人，就《辦法》和《政策》進(jìn)行了解讀。

　　適應(yīng)發(fā)展形勢(shì) 服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略

　　記者：請(qǐng)您介紹下修訂《辦法》和制定《政策》的背景和意義。

　　答：現(xiàn)行《國(guó)際航權(quán)分配與使用管理暫行辦法》制定于2009年，考慮到當(dāng)時(shí)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展實(shí)際，對(duì)國(guó)際航線(xiàn)側(cè)重于市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，特別是對(duì)遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)實(shí)行“一條航線(xiàn)一個(gè)承運(yùn)人”的政策，且航線(xiàn)準(zhǔn)入原則不完善，缺乏量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，事后監(jiān)管比較薄弱。隨著我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展環(huán)境變化，調(diào)整和完善國(guó)際航權(quán)管理政策勢(shì)在必行。

　　一是適應(yīng)我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展進(jìn)入新階段的需要。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段，主要表現(xiàn)為國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)不斷開(kāi)放，航空公司開(kāi)辟?lài)?guó)際航線(xiàn)的積極性高漲，國(guó)際航空樞紐初具規(guī)模，競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)。目前，我國(guó)與東盟10國(guó)、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)市場(chǎng)，航權(quán)安排已不再限制承運(yùn)人數(shù)量、航線(xiàn)及班次。其他航權(quán)受限的市場(chǎng)，開(kāi)放度也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。近3年來(lái)，國(guó)內(nèi)航空公司新開(kāi)國(guó)際航線(xiàn)658條，其中遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)151條。一些熱點(diǎn)國(guó)際航線(xiàn)的航權(quán)資源被航空公司關(guān)注。此外，新加坡、日本、韓國(guó)等國(guó)家樞紐機(jī)場(chǎng)對(duì)我國(guó)客源的分流作用逐漸弱化，國(guó)內(nèi)航空公司的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力逐步增強(qiáng)，國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)的變化，要求有序擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)。

　　二是充分發(fā)揮北京新機(jī)場(chǎng)戰(zhàn)略作用的需要。國(guó)家已經(jīng)明確北京新機(jī)場(chǎng)為“大型國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)”，與首都機(jī)場(chǎng)“雙樞紐運(yùn)作、適度競(jìng)爭(zhēng)”。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記考察北京新機(jī)場(chǎng)重要指示精神，把北京新機(jī)場(chǎng)建成國(guó)際一流、世界領(lǐng)先的國(guó)際航空樞紐，充分發(fā)揮北京新機(jī)場(chǎng)的戰(zhàn)略作用，引導(dǎo)北京“一市兩場(chǎng)”錯(cuò)位發(fā)展、良性競(jìng)爭(zhēng)，提升北京新機(jī)場(chǎng)與首都機(jī)場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展水平，需要調(diào)整國(guó)際航權(quán)資源配置政策。

　　三是公平、公正、公開(kāi)配置國(guó)際航權(quán)資源的需要。國(guó)際航權(quán)資源配置直接影響市場(chǎng)主體利益，應(yīng)當(dāng)做到條件明確、量化評(píng)定、程序清晰，最大限度減少自由裁量權(quán)。

　　總之，修訂《辦法》和制定《政策》是在“一二三三四”民航總體工作思路指導(dǎo)下開(kāi)展的，有利于更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和行業(yè)發(fā)展，有利于更好適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展的新形勢(shì)，有利于更好建立科學(xué)合理的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

　　記者：《辦法》和《政策》兩者之間是怎樣的關(guān)系?

　　答：《辦法》著眼于建立健全公開(kāi)、公平、公正的國(guó)際航權(quán)資源配置與使用管理機(jī)制，引導(dǎo)航空公司不斷提升安全和服務(wù)水平，支持京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群和機(jī)場(chǎng)群聯(lián)動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展，具有普遍適用性。《政策》則是為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“北京新機(jī)場(chǎng)是國(guó)家發(fā)展一個(gè)新的動(dòng)力源”的重要指示精神，綜合推進(jìn)北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)和北京新機(jī)場(chǎng)兩個(gè)大型國(guó)際樞紐建設(shè)，統(tǒng)籌實(shí)施北京“一市兩場(chǎng)”國(guó)際航權(quán)資源配置工作，依據(jù)《辦法》，專(zhuān)門(mén)制定的具有針對(duì)性的政策。

　　堅(jiān)持四項(xiàng)原則 引導(dǎo)有序競(jìng)爭(zhēng)

　　記者：《辦法》的修訂和《政策》的制定，主要體現(xiàn)了哪些原則?

　　答：修訂《辦法》和制定《政策》，總體堅(jiān)持了四個(gè)方面的原則：一是市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，既放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;又更好發(fā)揮民航局的調(diào)控作用，引導(dǎo)航空公司適度競(jìng)爭(zhēng)、差異化經(jīng)營(yíng)。二是立足當(dāng)前與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，既堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作思路，重點(diǎn)補(bǔ)齊樞紐建設(shè)、有序競(jìng)爭(zhēng)等短板，漸進(jìn)打破“一條遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)一家承運(yùn)人”的規(guī)則，提升航權(quán)資源使用效率;又謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過(guò)一個(gè)階段的探索和實(shí)踐，為今后更大程度地放開(kāi)市場(chǎng)積累經(jīng)驗(yàn)。三是定性管理與定量管理相結(jié)合，既確立了國(guó)際航權(quán)管理的公共利益最大化、樞紐建設(shè)、有序競(jìng)爭(zhēng)、效率最大化和提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力等原則，又據(jù)此形成了國(guó)際航權(quán)資源配置的量化指標(biāo)體系，為市場(chǎng)主體提供公正、公平、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。四是從中國(guó)民航實(shí)際出發(fā)與借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，《辦法》和《政策》體現(xiàn)了空中和地面保障資源緊缺、東中西部發(fā)展不平衡等發(fā)展實(shí)際，另一方面也充分吸收了美國(guó)、歐洲等民航發(fā)達(dá)國(guó)家的航權(quán)資源配置管理經(jīng)驗(yàn)，形成符合航空運(yùn)輸發(fā)展規(guī)律的資源配置政策。

　　記者：《辦法》中國(guó)際航線(xiàn)分類(lèi)管理的主要涉及哪些內(nèi)容?

　　答：《辦法》將國(guó)際航線(xiàn)分為一類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)和二類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)。一類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)為我國(guó)至航權(quán)開(kāi)放國(guó)家的航線(xiàn)或航權(quán)部分開(kāi)放國(guó)家的協(xié)議航線(xiàn)，不限定指定承運(yùn)人數(shù)量、航線(xiàn)表、運(yùn)營(yíng)班次等。二類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)分為二類(lèi)非遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)和二類(lèi)遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)。二類(lèi)非遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)航權(quán)資源的供給相對(duì)寬松，能夠基本滿(mǎn)足航空公司的發(fā)展需求，因而在此類(lèi)航線(xiàn)上鼓勵(lì)適度競(jìng)爭(zhēng)，在符合航權(quán)安排的情況下不限制承運(yùn)人數(shù)量。二類(lèi)遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)航權(quán)資源稀缺，供給與需求的矛盾較突出，為優(yōu)化資源配置、維持良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，《辦法》對(duì)此類(lèi)航線(xiàn)承運(yùn)人數(shù)量采取“漸進(jìn)、有序”的準(zhǔn)入思路。

　　《辦法》中制定的分類(lèi)管理模式，體現(xiàn)了管理精細(xì)化的趨勢(shì)，能夠更好地發(fā)揮政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)航空公司充分使用航權(quán)資源，積累國(guó)際航空運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，形成適度競(jìng)爭(zhēng)、差異化發(fā)展的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，提升我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)力。

　　記者：《辦法》漸進(jìn)打破“一條遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)一家承運(yùn)人”的規(guī)則，是基于怎樣的考慮?

　　答：長(zhǎng)期以來(lái)，為降低航空公司開(kāi)拓遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，民航局對(duì)遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)實(shí)行“一條遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)一家承運(yùn)人”的政策。隨著我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸發(fā)展進(jìn)入新階段，人民群眾對(duì)更加通暢便捷、差異化的國(guó)際航空運(yùn)輸服務(wù)的需求日益強(qiáng)烈，航空公司對(duì)構(gòu)建樞紐日益重視，為鼓勵(lì)適度競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，有效發(fā)揮北京新機(jī)場(chǎng)大型國(guó)際樞紐的作用，打破“一條遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)一家承運(yùn)人”的規(guī)則勢(shì)在必行。

　　民航局研究了美國(guó)1990年~2015年遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)承運(yùn)人數(shù)量變化及其與運(yùn)營(yíng)班次的關(guān)系，總結(jié)獨(dú)家和多家承運(yùn)遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)的市場(chǎng)特征和發(fā)展規(guī)律，結(jié)合對(duì)英國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)的實(shí)證分析與對(duì)我國(guó)的實(shí)證研究，表明以激進(jìn)方式放開(kāi)遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)準(zhǔn)入，容易造成惡性競(jìng)爭(zhēng)，宜采取漸進(jìn)方式。《辦法》從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況和市場(chǎng)空間兩方面評(píng)估航線(xiàn)發(fā)展環(huán)境，確定二類(lèi)遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)新增承運(yùn)人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)造成國(guó)內(nèi)航空公司之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，有利于提升我國(guó)航空公司在遠(yuǎn)程國(guó)際航線(xiàn)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還能有力支持北京新機(jī)場(chǎng)國(guó)際航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。

　　推動(dòng)管理創(chuàng)新 突出嚴(yán)格管理

　　記者：我們看到，《辦法》中確定了國(guó)際航權(quán)資源配置量化指標(biāo)體系。這一體系的管理導(dǎo)向和主要內(nèi)容是什么?

　　答：可以說(shuō)，國(guó)際航權(quán)資源配置指標(biāo)體系，是《辦法》修訂中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了由定性管理向定量管理的重大轉(zhuǎn)變，是世界范圍內(nèi)的管理創(chuàng)新。指標(biāo)體系包含消費(fèi)者利益、樞紐發(fā)展、資源使用效率和企業(yè)運(yùn)行品質(zhì)四大類(lèi)共16項(xiàng)指標(biāo)。

　　消費(fèi)者利益指標(biāo)主要考察航空公司在始發(fā)地和目的地的網(wǎng)絡(luò)銜接能力以及針對(duì)目的國(guó)的市場(chǎng)、營(yíng)銷(xiāo)、產(chǎn)品發(fā)展能力，可以充分體現(xiàn)對(duì)航空公司利用稀缺航權(quán)資源擴(kuò)大服務(wù)范圍、打造更便捷和更具競(jìng)爭(zhēng)力服務(wù)產(chǎn)品的管理導(dǎo)向。此類(lèi)指標(biāo)從始發(fā)地航點(diǎn)數(shù)、始發(fā)地航班量、目的地航點(diǎn)數(shù)、目的地航班量、目的國(guó)航點(diǎn)數(shù)、目的國(guó)航班量六個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。

　　樞紐發(fā)展指標(biāo)的目的在于引導(dǎo)完善我國(guó)國(guó)際航空樞紐布局、支持航空公司積極投身樞紐建設(shè)。此類(lèi)指標(biāo)從基地航空公司、中轉(zhuǎn)比重、樞紐地位和涉及國(guó)家及行業(yè)戰(zhàn)略等政策扶持機(jī)場(chǎng)四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。

　　資源使用效率指標(biāo)體現(xiàn)促進(jìn)航空公司提升緊缺資源使用效率、充分發(fā)揮航權(quán)資源價(jià)值的管理導(dǎo)向。此類(lèi)指標(biāo)從二類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)航權(quán)使用率、二類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)平均每班座位數(shù)、二類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)平均每班運(yùn)輸量三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。

　　企業(yè)運(yùn)行品質(zhì)指標(biāo)主要用于推動(dòng)航空公司加強(qiáng)內(nèi)部管理，提升服務(wù)水平。此類(lèi)指標(biāo)從公司原因事故征候萬(wàn)時(shí)率、公司原因航班不正常率、旅客投訴萬(wàn)分率三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。

　　記者：今后，民航局在嚴(yán)格航權(quán)使用管理方面，有何具體舉措?

　　答：《辦法》特別用一個(gè)章節(jié)對(duì)國(guó)際航權(quán)使用與管理進(jìn)行了明確，強(qiáng)化了航權(quán)資源使用充分性和規(guī)范性要求，促進(jìn)提升航權(quán)使用效率。在航權(quán)使用的規(guī)范性方面，明確了航空公司不得擅自暫�；蚪K止國(guó)際航線(xiàn)運(yùn)營(yíng),確保國(guó)際航線(xiàn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。在航權(quán)使用的充分性方面，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)國(guó)際航線(xiàn)開(kāi)航情況，嚴(yán)肅處理不按期開(kāi)航、航權(quán)使用效率低下等行為，確保航權(quán)高效利用。

　　記者：《辦法》和《政策》在哪些方面體現(xiàn)了對(duì)北京新機(jī)場(chǎng)的支持?

　　答：為充分發(fā)揮北京新機(jī)場(chǎng)戰(zhàn)略作用，統(tǒng)籌實(shí)施北京“一市兩場(chǎng)”國(guó)際航權(quán)資源配置工作，《辦法》和《政策》在基地航空公司、中轉(zhuǎn)比重、涉及國(guó)家及行業(yè)戰(zhàn)略等政策扶持機(jī)場(chǎng)等指標(biāo)的賦值上對(duì)北京新機(jī)場(chǎng)給予了適度傾斜，尤其是在北京新機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)營(yíng)之前，航空公司申請(qǐng)從新機(jī)場(chǎng)出發(fā)的二類(lèi)國(guó)際航線(xiàn)航權(quán)時(shí)，對(duì)基地公司與中轉(zhuǎn)比重兩項(xiàng)指標(biāo)采取了有利于北京新機(jī)場(chǎng)的計(jì)算方法。

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