中國(guó)民航的發(fā)展勢(shì)頭始終旺盛。日均凈增1架飛機(jī)，運(yùn)行規(guī)模相當(dāng)于每年新增一個(gè)大型航空公司。2017年，全行業(yè)實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸飛行1059萬(wàn)小時(shí)、436萬(wàn)架次，同比分別增長(zhǎng)11.6%和10.1%，年運(yùn)輸飛行總量首次突破千萬(wàn)小時(shí)。新增運(yùn)力主要向中西部及中小機(jī)場(chǎng)轉(zhuǎn)移，使中小機(jī)場(chǎng)同比增長(zhǎng)達(dá)到了11.20%。如貴州省，2017年全省機(jī)場(chǎng)完成旅客吞吐量5790萬(wàn)人次，年均增長(zhǎng)19.6%。銅仁鳳凰機(jī)場(chǎng)2017年實(shí)現(xiàn)完成旅客吞吐量134萬(wàn)人次、同比增長(zhǎng)133%，張家口機(jī)場(chǎng)2017年運(yùn)送旅客60.07萬(wàn)人次、同比增長(zhǎng)70.7%。2018年第一季度，民航行業(yè)實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸飛行281.3萬(wàn)小時(shí)，通航16.9萬(wàn)小時(shí)，分別比去年同期增長(zhǎng)10.2%和17.8%。

　　從基礎(chǔ)驅(qū)動(dòng)要素來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)形成了世界上規(guī)模最大的中等收入群體(約4億人，美國(guó)是0.9億人)。從人均年航空出行次數(shù)看，現(xiàn)在只有0.35次(世界平均水平是0.5次)，按照相關(guān)測(cè)算，2020年將達(dá)到0.5次。屆時(shí)，民航年旅客運(yùn)輸量將達(dá)到7.2億人次，航班保障量將達(dá)到1300萬(wàn)架次。在不到兩年的時(shí)間，運(yùn)行規(guī)模還將增加20%。

　　面對(duì)巨大的發(fā)展需求和安全運(yùn)行保障壓力，我們唯有敢于擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新管理，全力推進(jìn)安全與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能打造出安全高效順暢的民航運(yùn)行新局面。

　　辯證堅(jiān)持“安全第一”

　　“安全第一”始終是指導(dǎo)民航工作的總方針。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)民航工作提出了更高的要求。新時(shí)代，如何辯證堅(jiān)持“安全第一”呢?

　　一是要深刻把握安全的內(nèi)涵。國(guó)際民航組織《安全管理手冊(cè)》(SMM)(第三版，2013年)將“安全”定義為：“安全是一種狀態(tài)，即通過(guò)持續(xù)的危險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，將人員傷害或財(cái)產(chǎn)損失降至并保持在可接受的水平或其以下。”其積極意義在于：用運(yùn)動(dòng)、辯證的觀點(diǎn)看待安全。將安全視為“一種狀態(tài)”，意味著今天保證了安全，并不能說(shuō)明天就一定沒(méi)有事。搞安全工作，一定要有危機(jī)意識(shí)。安全不但是一種狀態(tài)，更是灰色的，灰色就意味著系統(tǒng)里面存在風(fēng)險(xiǎn)。有了這種風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，就會(huì)加一分責(zé)任、減一分僥幸，多一分謹(jǐn)慎、少一分隨意。安全管理是有方法的。“危險(xiǎn)識(shí)別”和“安全風(fēng)險(xiǎn)管理”，這是SMS的核心管理方法。識(shí)別危險(xiǎn)在前，管理風(fēng)險(xiǎn)在后，就是說(shuō)要知道、認(rèn)識(shí)、辨別自己面臨的危險(xiǎn)。“安全風(fēng)險(xiǎn)管理”就是要采取防范或預(yù)防性措施，將危險(xiǎn)的可能性、預(yù)期后果的嚴(yán)重性盡可能降低。定義中還有一個(gè)詞“持續(xù)的”，就是說(shuō)識(shí)別危險(xiǎn)、管控風(fēng)險(xiǎn)不是一勞永逸的，必須是經(jīng)常的、持續(xù)的、閉環(huán)的管理活動(dòng)。只有這樣，安全走勢(shì)才是可控的。通過(guò)危險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理的方式，將人員傷害或財(cái)產(chǎn)損失的可能性降低到并維持在一個(gè)可接受的程度或其以下。安全接受度的提出，是科學(xué)安全觀的重要體現(xiàn)。抓安全需要投入，所以，安全管理是“一把手”工程。

　　二是要將“安全第一”落到實(shí)處。要深入貫徹落實(shí)《黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》。將黨對(duì)安全工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到安全生產(chǎn)的全過(guò)程，落實(shí)到安全生產(chǎn)領(lǐng)域的各個(gè)層面。強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任制，做到管業(yè)務(wù)必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。要責(zé)任落實(shí)到位。認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)” 的重要指示，進(jìn)一步健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系，壓實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和崗位責(zé)任，落實(shí)安全生產(chǎn)權(quán)力清單和責(zé)任清單。正確處理安全與發(fā)展、安全與效益、安全與效率、安全與服務(wù)的關(guān)系。當(dāng)這些要素與安全發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，要將安全作為最大的權(quán)重進(jìn)行決策。實(shí)行“安全一票否決”，我們的發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。要安全風(fēng)險(xiǎn)管控常態(tài)化。在安全工作中，要貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“安全隱患零容忍”的重要批示精神，用馮正霖局長(zhǎng)“眼睛里不容沙子”的態(tài)度，對(duì)安全隱患實(shí)施最為嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管控，銷號(hào)整改。

　　三是要與時(shí)俱進(jìn)地實(shí)踐和把握安全第一。我國(guó)民航正處于一個(gè)難得的發(fā)展機(jī)遇期，我們的運(yùn)量大約是美國(guó)的1/2，機(jī)隊(duì)約為美國(guó)的2/ 5，機(jī)場(chǎng)數(shù)量約為美國(guó)的1/3，從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，我們已有30多個(gè)機(jī)場(chǎng)同時(shí)飽和運(yùn)行，可用空域遠(yuǎn)小于美國(guó)，但我國(guó)的總?cè)丝谑敲绹?guó)的5倍，中國(guó)民航的發(fā)展需求是客觀的，高速擴(kuò)張帶來(lái)的保障壓力更是巨大的。要勇于改革創(chuàng)新，突破思維限制。改革開(kāi)放40年尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)民航取得了長(zhǎng)足發(fā)展，保證安全的基礎(chǔ)進(jìn)一步增強(qiáng)。截至2018年4月底，我國(guó)民航運(yùn)輸航空連續(xù)安全飛行92個(gè)月、6000萬(wàn)小時(shí)。黨的十八大以來(lái)，民航行業(yè)取得了運(yùn)輸航空百萬(wàn)小時(shí)重大事故率和億客公里死亡人數(shù)雙雙為“零”的優(yōu)異成績(jī)，行業(yè)安全水平穩(wěn)居世界前列。中國(guó)民航的空管單位具備了進(jìn)一步縮小航空器運(yùn)行間隔的管制基礎(chǔ)，特別是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)以及年旅客吞吐量達(dá)1000萬(wàn)人次以上的民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)，我們強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)場(chǎng)協(xié)同決策(ACDM)機(jī)制，與空管CDM系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。運(yùn)行監(jiān)控中心加快大數(shù)據(jù)建設(shè)步伐，引接21家單位運(yùn)行信息，實(shí)施運(yùn)行品質(zhì)分析和日常運(yùn)行服務(wù)監(jiān)督。中國(guó)民航在軟硬件建設(shè)、規(guī)章完善和人員資質(zhì)培訓(xùn)上全面發(fā)力，打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我們已經(jīng)具備了在保證安全性不降低甚至還有部分提高的前提下，適當(dāng)調(diào)整運(yùn)行模式、優(yōu)化運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、收縮“安全禁區(qū)”的啟動(dòng)條件。通過(guò)廢除一些不合時(shí)宜、風(fēng)險(xiǎn)防控功效低下的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和安全限制，給運(yùn)行效率釋放更為廣闊的空間。更加尊重客觀規(guī)律。科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)是做好質(zhì)量變革的基礎(chǔ)和前提，起著“指揮棒”的作用。怎么把握好安全與效率這個(gè)度?馮正霖局長(zhǎng)指出，要科學(xué)把握運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，不能只做加法不做減法。在內(nèi)部安全標(biāo)準(zhǔn)上搞層層加碼，無(wú)限度地增添“安全裕度”，既浪費(fèi)資源又阻礙了效率提高。民航局副局長(zhǎng)李健在全國(guó)民航航空安全工作會(huì)上強(qiáng)調(diào)，正確處理安全與效率關(guān)系，進(jìn)一步提高運(yùn)行效率，關(guān)鍵是要尊重客觀規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)的安全標(biāo)準(zhǔn)，從大局出發(fā)，全面清理站在本系統(tǒng)本單位局部利益角度制定的“內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)”，確保運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和安全裕度相均衡，努力實(shí)現(xiàn)全行業(yè)安全和效率雙贏、多贏和共贏。

　　敢于擔(dān)當(dāng)，積極優(yōu)化運(yùn)行空間

　　一是優(yōu)化安全標(biāo)準(zhǔn)，積極釋放運(yùn)行空間。為進(jìn)一步提高運(yùn)行效率，結(jié)合民航安全運(yùn)行實(shí)際，民航局對(duì)《民用航空器事故征候》(MH/ T2001-2015)部分條款及適用范圍做出調(diào)整。如將非雷達(dá)管制區(qū)域空中小于規(guī)定間隔的危險(xiǎn)指數(shù)評(píng)估方式調(diào)整為：“在非雷達(dá)管制區(qū)域，垂直間隔和水平間隔同時(shí)小于1/5規(guī)定間隔為運(yùn)輸航空嚴(yán)重事故征候;垂直間隔和水平間隔同時(shí)小于1/3但未同時(shí)小于1/5規(guī)定間隔為運(yùn)輸航空一般事故征候”。原條款規(guī)定，小于1/3即為嚴(yán)重事故征候。單憑此條，便為運(yùn)行釋放了13.3%的空間。再比如，將航空器小于規(guī)定間隔事件危險(xiǎn)指數(shù)評(píng)價(jià)方法部分調(diào)整為：“實(shí)施雷達(dá)管制下的航路(線)偏置運(yùn)行時(shí)，危險(xiǎn)指數(shù)評(píng)分將根據(jù)實(shí)際偏置距離情況進(jìn)行減分。放寬航空器發(fā)生尾流間隔不安全事件評(píng)級(jí)，此類事件取消嚴(yán)重事故征候的等級(jí)”。調(diào)整此條款，便為空中管制拆除了過(guò)去需時(shí)時(shí)顧忌的一道安全籬笆。

　　二是啟動(dòng)“四強(qiáng)空管”行動(dòng)方案。民航局黨組在新的發(fā)展階段，立足全局、面向行業(yè)、聚集關(guān)鍵，提出了“要建設(shè)強(qiáng)安全、強(qiáng)效率、強(qiáng)智慧、強(qiáng)協(xié)同的現(xiàn)代化空管系統(tǒng)”的重大任務(wù)。制定了三步走的行動(dòng)目標(biāo)。踐行安全與效率并重的理念，建設(shè)一體化、全覆蓋的空中交通流量管理體系，穩(wěn)步提升空域資源使用的精細(xì)化水平，綜合提高通導(dǎo)監(jiān)、氣象、情報(bào)的保障水平，加快建設(shè)通航空管服務(wù)保障體系。實(shí)現(xiàn)從對(duì)單個(gè)航空器的管制指揮過(guò)渡到對(duì)基于航跡運(yùn)行的交通流管理，流量管理實(shí)現(xiàn)亞太地區(qū)一體化并躋身世界三大流量管理體系。

　　三是積極縮小運(yùn)行間隔，為提高運(yùn)行效率助力。在確保運(yùn)行安全的基礎(chǔ)上，科學(xué)把握、正確應(yīng)用、有序推進(jìn)，切實(shí)提高管制運(yùn)行效率和品質(zhì)。民航局印發(fā)了《關(guān)于科學(xué)把握運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提升空管運(yùn)行效率的政策措施》，明確了縮小管制移交間隔、清理內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)等具體要求。民航局空管局提出了縮小運(yùn)行間隔和移交間隔的具體目標(biāo)：“2018年9月30日前，提供雷達(dá)管制服務(wù)的區(qū)域管制單位間同高度水平移交間隔不大于20公里;2018年12月31日前，區(qū)域雷達(dá)管制運(yùn)行間隔不大于15公里，進(jìn)近雷達(dá)管制運(yùn)行間隔不大于7.5公里”。其積極意義在于條款中的三個(gè)“不大于”，為實(shí)質(zhì)性縮小運(yùn)行間隔明確了剛性標(biāo)準(zhǔn)。

　　群策群力，共同提高運(yùn)行效率

　　航空運(yùn)輸是一個(gè)復(fù)雜的多系統(tǒng)融合體，只有群策群力、協(xié)同運(yùn)行，才能保證高效暢通的運(yùn)行模式。

　　一是加強(qiáng)一體化建設(shè)。抓好軍民航深度融合。從空域政策、協(xié)調(diào)程序、調(diào)配方法、聯(lián)合辦公等方面研究軍航活動(dòng)對(duì)民航的影響，制定協(xié)同機(jī)制和調(diào)配方案，落實(shí)空中防相撞、地面防侵入措施。以空管為龍頭，在空管、公司、機(jī)場(chǎng)間建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通信息共享，推進(jìn)空管CDM、機(jī)場(chǎng)A-CDM和航空公司運(yùn)行系統(tǒng)的深度融合。全面構(gòu)建與周邊國(guó)家及地區(qū)的業(yè)務(wù)運(yùn)行合作機(jī)制，開(kāi)展與國(guó)際同行多層面在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、核心技術(shù)、運(yùn)行管理等方面的合作交流，積極培養(yǎng)懂技術(shù)、通語(yǔ)言、知規(guī)則、精管理的運(yùn)行管理專家人才。

　　二是提升中小機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)行保障能力。我國(guó)年旅客吞吐量200萬(wàn)人次及以下機(jī)場(chǎng)171個(gè)，占比74.7%。在全國(guó)64個(gè)軍民合用機(jī)場(chǎng)中，中小機(jī)場(chǎng)占56個(gè)。73%的中小機(jī)場(chǎng)大多屬于高原、高高原機(jī)場(chǎng)或運(yùn)行環(huán)境較為復(fù)雜的地區(qū)。為此，要未雨綢繆，加大中小機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行保障建設(shè)投入力度，空管人才隊(duì)伍建設(shè)更是重中之重。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，通過(guò)中小機(jī)場(chǎng)的界定、規(guī)劃建設(shè)、管理模式調(diào)整、公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性復(fù)位、空管體系改革、安全標(biāo)準(zhǔn)制定、航線航權(quán)分配、安全監(jiān)管創(chuàng)新等方面，對(duì)中小機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分級(jí)分類管理。

　　三是積極采用新技術(shù)新裝備。全面優(yōu)化運(yùn)行流程，改善終端區(qū)及中小機(jī)場(chǎng)進(jìn)、離場(chǎng)程序和進(jìn)近程序，為進(jìn)一步縮小管制移交間隔，提高運(yùn)行質(zhì)量和效率打好基礎(chǔ)。加快空管體制機(jī)制改革，強(qiáng)化科技支撐，建立面向空管安全和效率的評(píng)估程序及標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)核定繁忙機(jī)場(chǎng)和空域的運(yùn)行容量，推動(dòng)繁忙機(jī)場(chǎng)的Ⅱ類盲降建設(shè)，加速推進(jìn)北京首都機(jī)場(chǎng)和上海浦東機(jī)場(chǎng)Ⅲ類盲降建設(shè)和運(yùn)行保障工作。繼續(xù)深化平視顯示器(HUD)低能見(jiàn)度運(yùn)行及標(biāo)準(zhǔn)公布工作，加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)低能見(jiàn)度運(yùn)行保障體系和能力建設(shè)。抓緊ADS-B系統(tǒng)建設(shè)、機(jī)載設(shè)備加改裝，加快ADS-B在中小機(jī)場(chǎng)的推廣應(yīng)用。

　　四是抓好專業(yè)培訓(xùn)。今年5月1日施行的第五版《民用航空空中交通管制規(guī)則》，全面采納國(guó)際上民航發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理程序，新增了3個(gè)獨(dú)立的章、28個(gè)節(jié)和10個(gè)附件，對(duì)其中的2個(gè)章、11個(gè)節(jié)進(jìn)行了較大幅度的修訂。最大的變化就是縮小了兩機(jī)之間的間隔，這種管制指揮方法和國(guó)外繁忙機(jī)場(chǎng)運(yùn)行是接軌的，對(duì)提高終端區(qū)運(yùn)行效率大有好處。這無(wú)疑是一種比較大的運(yùn)行改革，更是一種管理升級(jí)。因此，應(yīng)對(duì)飛行員和管制員實(shí)施專項(xiàng)培訓(xùn)，讓他們實(shí)現(xiàn)從理念到方法、從協(xié)同到配合的無(wú)縫銜接。

　　五是為機(jī)組營(yíng)造寬松的運(yùn)行環(huán)境。影響空中間隔的首要因素是機(jī)組對(duì)雷暴等危險(xiǎn)云團(tuán)的繞飛策略差異太大，外航機(jī)組繞飛距離普遍較少，而國(guó)內(nèi)多數(shù)機(jī)組繞飛較遠(yuǎn)，甚至見(jiàn)云就躲，生怕打濕了“羽毛”。深層次的原因，還是機(jī)組顧忌遭雷擊，被追責(zé)處罰。為倡導(dǎo)積極公正的安全文化，給機(jī)組營(yíng)造寬松的安全運(yùn)行環(huán)境，民航局參照國(guó)際民航的通行做法，適當(dāng)降低了對(duì)雷擊事件的安全關(guān)注等級(jí)。如果航空器沒(méi)有受損，則不構(gòu)成事故征候。按照規(guī)定程序和間隔進(jìn)行繞飛，即使造成了事故征候，也基本將責(zé)任劃歸到天氣等意外因素上，其目的就是為了避免機(jī)組過(guò)度繞飛。

　　六是飛行機(jī)組要積極配合空管的指揮調(diào)度。飛行員要主動(dòng)配合管制員的指揮調(diào)配，同時(shí)將空中遇到的實(shí)際情況精練準(zhǔn)確地報(bào)告管制員。目視起落航線，遠(yuǎn)比儀表進(jìn)近所用的空間小、時(shí)間短，單位時(shí)空內(nèi)能容納更多的航班降落。在實(shí)際運(yùn)行中，機(jī)組在有條件的機(jī)場(chǎng)、天氣適合的時(shí)段，應(yīng)積極申請(qǐng)目視進(jìn)近著陸。要力爭(zhēng)做到快速起飛和快速脫離。提高跑道利用率是增加空域容量和提高航班正常性的重要措施。在通常情況下，起飛航空器從等待位置到對(duì)正跑道的時(shí)間應(yīng)控制在60秒以內(nèi)，著陸航空器從接地到滑出跑道的時(shí)間應(yīng)控制在50秒以內(nèi)。

　　(作者系機(jī)長(zhǎng)、民航局特聘專家、交通運(yùn)輸部專家委員會(huì)委員)

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