中國民航的發展勢頭始終旺盛。日均凈增1架飛機，運行規模相當于每年新增一個大型航空公司。2017年，全行業實現運輸飛行1059萬小時、436萬架次，同比分別增長11.6%和10.1%，年運輸飛行總量首次突破千萬小時。新增運力主要向中西部及中小機場轉移，使中小機場同比增長達到了11.20%。如貴州省，2017年全省機場完成旅客吞吐量5790萬人次，年均增長19.6%。銅仁鳳凰機場2017年實現完成旅客吞吐量134萬人次、同比增長133%，張家口機場2017年運送旅客60.07萬人次、同比增長70.7%。2018年第一季度，民航行業實現運輸飛行281.3萬小時，通航16.9萬小時，分別比去年同期增長10.2%和17.8%。

　　從基礎驅動要素來看，我國已經形成了世界上規模最大的中等收入群體(約4億人，美國是0.9億人)。從人均年航空出行次數看，現在只有0.35次(世界平均水平是0.5次)，按照相關測算，2020年將達到0.5次。屆時，民航年旅客運輸量將達到7.2億人次，航班保障量將達到1300萬架次。在不到兩年的時間，運行規模還將增加20%。

　　面對巨大的發展需求和安全運行保障壓力，我們唯有敢于擔當、創新管理，全力推進安全與效率的協調發展，才能打造出安全高效順暢的民航運行新局面。

　　辯證堅持“安全第一”

　　“安全第一”始終是指導民航工作的總方針。中國特色社會主義進入新時代，對民航工作提出了更高的要求。新時代，如何辯證堅持“安全第一”呢?

　　一是要深刻把握安全的內涵。國際民航組織《安全管理手冊》(SMM)(第三版，2013年)將“安全”定義為：“安全是一種狀態，即通過持續的危險源風險管理過程，將人員傷害或財產損失降至并保持在可接受的水平或其以下。”其積極意義在于：用運動、辯證的觀點看待安全。將安全視為“一種狀態”，意味著今天保證了安全，并不能說明天就一定沒有事。搞安全工作，一定要有危機意識。安全不但是一種狀態，更是灰色的，灰色就意味著系統里面存在風險。有了這種風險意識，就會加一分責任、減一分僥幸，多一分謹慎、少一分隨意。安全管理是有方法的。“危險識別”和“安全風險管理”，這是SMS的核心管理方法。識別危險在前，管理風險在后，就是說要知道、認識、辨別自己面臨的危險。“安全風險管理”就是要采取防范或預防性措施，將危險的可能性、預期后果的嚴重性盡可能降低。定義中還有一個詞“持續的”，就是說識別危險、管控風險不是一勞永逸的，必須是經常的、持續的、閉環的管理活動。只有這樣，安全走勢才是可控的。通過危險識別和風險管理的方式，將人員傷害或財產損失的可能性降低到并維持在一個可接受的程度或其以下。安全接受度的提出，是科學安全觀的重要體現。抓安全需要投入，所以，安全管理是“一把手”工程。

　　二是要將“安全第一”落到實處。要深入貫徹落實《黨中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》。將黨對安全工作的領導貫穿到安全生產的全過程，落實到安全生產領域的各個層面。強化安全生產責任制，做到管業務必須管安全、管行業必須管安全、管生產經營必須管安全。要責任落實到位。認真貫徹落實習近平總書記關于“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責” 的重要指示，進一步健全安全生產責任體系，壓實安全生產主體責任、監管責任、領導責任和崗位責任，落實安全生產權力清單和責任清單。正確處理安全與發展、安全與效益、安全與效率、安全與服務的關系。當這些要素與安全發生沖突和矛盾時，要將安全作為最大的權重進行決策。實行“安全一票否決”，我們的發展決不能以犧牲人的生命為代價。要安全風險管控常態化。在安全工作中，要貫徹落實習近平總書記關于“安全隱患零容忍”的重要批示精神，用馮正霖局長“眼睛里不容沙子”的態度，對安全隱患實施最為嚴格的風險管控，銷號整改。

　　三是要與時俱進地實踐和把握安全第一。我國民航正處于一個難得的發展機遇期，我們的運量大約是美國的1/2，機隊約為美國的2/ 5，機場數量約為美國的1/3，從統計來看，我們已有30多個機場同時飽和運行，可用空域遠小于美國，但我國的總人口是美國的5倍，中國民航的發展需求是客觀的，高速擴張帶來的保障壓力更是巨大的。要勇于改革創新，突破思維限制。改革開放40年尤其是進入21世紀以來，中國民航取得了長足發展，保證安全的基礎進一步增強。截至2018年4月底，我國民航運輸航空連續安全飛行92個月、6000萬小時。黨的十八大以來，民航行業取得了運輸航空百萬小時重大事故率和億客公里死亡人數雙雙為“零”的優異成績，行業安全水平穩居世界前列。中國民航的空管單位具備了進一步縮小航空器運行間隔的管制基礎，特別是在東部發達地區以及年旅客吞吐量達1000萬人次以上的民用運輸機場，我們強力推進機場協同決策(ACDM)機制，與空管CDM系統實現對接。運行監控中心加快大數據建設步伐，引接21家單位運行信息，實施運行品質分析和日常運行服務監督。中國民航在軟硬件建設、規章完善和人員資質培訓上全面發力，打下了堅實的基礎。我們已經具備了在保證安全性不降低甚至還有部分提高的前提下，適當調整運行模式、優化運行標準、收縮“安全禁區”的啟動條件。通過廢除一些不合時宜、風險防控功效低下的運行標準和安全限制，給運行效率釋放更為廣闊的空間。更加尊重客觀規律�？茖W標準是做好質量變革的基礎和前提，起著“指揮棒”的作用。怎么把握好安全與效率這個度?馮正霖局長指出，要科學把握運行標準，不能只做加法不做減法。在內部安全標準上搞層層加碼，無限度地增添“安全裕度”，既浪費資源又阻礙了效率提高。民航局副局長李健在全國民航航空安全工作會上強調，正確處理安全與效率關系，進一步提高運行效率，關鍵是要尊重客觀規律，堅持科學的安全標準，從大局出發，全面清理站在本系統本單位局部利益角度制定的“內部標準”，確保運行標準和安全裕度相均衡，努力實現全行業安全和效率雙贏、多贏和共贏。

　　敢于擔當，積極優化運行空間

　　一是優化安全標準，積極釋放運行空間。為進一步提高運行效率，結合民航安全運行實際，民航局對《民用航空器事故征候》(MH/ T2001-2015)部分條款及適用范圍做出調整。如將非雷達管制區域空中小于規定間隔的危險指數評估方式調整為：“在非雷達管制區域，垂直間隔和水平間隔同時小于1/5規定間隔為運輸航空嚴重事故征候;垂直間隔和水平間隔同時小于1/3但未同時小于1/5規定間隔為運輸航空一般事故征候”。原條款規定，小于1/3即為嚴重事故征候。單憑此條，便為運行釋放了13.3%的空間。再比如，將航空器小于規定間隔事件危險指數評價方法部分調整為：“實施雷達管制下的航路(線)偏置運行時，危險指數評分將根據實際偏置距離情況進行減分。放寬航空器發生尾流間隔不安全事件評級，此類事件取消嚴重事故征候的等級”。調整此條款，便為空中管制拆除了過去需時時顧忌的一道安全籬笆。

　　二是啟動“四強空管”行動方案。民航局黨組在新的發展階段，立足全局、面向行業、聚集關鍵，提出了“要建設強安全、強效率、強智慧、強協同的現代化空管系統”的重大任務。制定了三步走的行動目標。踐行安全與效率并重的理念，建設一體化、全覆蓋的空中交通流量管理體系，穩步提升空域資源使用的精細化水平，綜合提高通導監、氣象、情報的保障水平，加快建設通航空管服務保障體系。實現從對單個航空器的管制指揮過渡到對基于航跡運行的交通流管理，流量管理實現亞太地區一體化并躋身世界三大流量管理體系。

　　三是積極縮小運行間隔，為提高運行效率助力。在確保運行安全的基礎上，科學把握、正確應用、有序推進，切實提高管制運行效率和品質。民航局印發了《關于科學把握運行標準進一步提升空管運行效率的政策措施》，明確了縮小管制移交間隔、清理內部標準等具體要求。民航局空管局提出了縮小運行間隔和移交間隔的具體目標：“2018年9月30日前，提供雷達管制服務的區域管制單位間同高度水平移交間隔不大于20公里;2018年12月31日前，區域雷達管制運行間隔不大于15公里，進近雷達管制運行間隔不大于7.5公里”。其積極意義在于條款中的三個“不大于”，為實質性縮小運行間隔明確了剛性標準。

　　群策群力，共同提高運行效率

　　航空運輸是一個復雜的多系統融合體，只有群策群力、協同運行，才能保證高效暢通的運行模式。

　　一是加強一體化建設。抓好軍民航深度融合。從空域政策、協調程序、調配方法、聯合辦公等方面研究軍航活動對民航的影響，制定協同機制和調配方案，落實空中防相撞、地面防侵入措施。以空管為龍頭，在空管、公司、機場間建立完善的協調機制，暢通信息共享，推進空管CDM、機場A-CDM和航空公司運行系統的深度融合。全面構建與周邊國家及地區的業務運行合作機制，開展與國際同行多層面在法規標準、核心技術、運行管理等方面的合作交流，積極培養懂技術、通語言、知規則、精管理的運行管理專家人才。

　　二是提升中小機場的安全運行保障能力。我國年旅客吞吐量200萬人次及以下機場171個，占比74.7%。在全國64個軍民合用機場中，中小機場占56個。73%的中小機場大多屬于高原、高高原機場或運行環境較為復雜的地區。為此，要未雨綢繆，加大中小機場安全運行保障建設投入力度，空管人才隊伍建設更是重中之重。要加強頂層設計，強化政策引導，通過中小機場的界定、規劃建設、管理模式調整、公共基礎設施屬性復位、空管體系改革、安全標準制定、航線航權分配、安全監管創新等方面，對中小機場進行分級分類管理。

　　三是積極采用新技術新裝備。全面優化運行流程，改善終端區及中小機場進、離場程序和進近程序，為進一步縮小管制移交間隔，提高運行質量和效率打好基礎。加快空管體制機制改革，強化科技支撐，建立面向空管安全和效率的評估程序及標準，科學核定繁忙機場和空域的運行容量，推動繁忙機場的Ⅱ類盲降建設，加速推進北京首都機場和上海浦東機場Ⅲ類盲降建設和運行保障工作。繼續深化平視顯示器(HUD)低能見度運行及標準公布工作，加強機場低能見度運行保障體系和能力建設。抓緊ADS-B系統建設、機載設備加改裝，加快ADS-B在中小機場的推廣應用。

　　四是抓好專業培訓。今年5月1日施行的第五版《民用航空空中交通管制規則》，全面采納國際上民航發達國家的技術標準和管理程序，新增了3個獨立的章、28個節和10個附件，對其中的2個章、11個節進行了較大幅度的修訂。最大的變化就是縮小了兩機之間的間隔，這種管制指揮方法和國外繁忙機場運行是接軌的，對提高終端區運行效率大有好處。這無疑是一種比較大的運行改革，更是一種管理升級。因此，應對飛行員和管制員實施專項培訓，讓他們實現從理念到方法、從協同到配合的無縫銜接。

　　五是為機組營造寬松的運行環境。影響空中間隔的首要因素是機組對雷暴等危險云團的繞飛策略差異太大，外航機組繞飛距離普遍較少，而國內多數機組繞飛較遠，甚至見云就躲，生怕打濕了“羽毛”。深層次的原因，還是機組顧忌遭雷擊，被追責處罰。為倡導積極公正的安全文化，給機組營造寬松的安全運行環境，民航局參照國際民航的通行做法，適當降低了對雷擊事件的安全關注等級。如果航空器沒有受損，則不構成事故征候。按照規定程序和間隔進行繞飛，即使造成了事故征候，也基本將責任劃歸到天氣等意外因素上，其目的就是為了避免機組過度繞飛。

　　六是飛行機組要積極配合空管的指揮調度。飛行員要主動配合管制員的指揮調配，同時將空中遇到的實際情況精練準確地報告管制員。目視起落航線，遠比儀表進近所用的空間小、時間短，單位時空內能容納更多的航班降落。在實際運行中，機組在有條件的機場、天氣適合的時段，應積極申請目視進近著陸。要力爭做到快速起飛和快速脫離。提高跑道利用率是增加空域容量和提高航班正常性的重要措施。在通常情況下，起飛航空器從等待位置到對正跑道的時間應控制在60秒以內，著陸航空器從接地到滑出跑道的時間應控制在50秒以內。

　　(作者系機長、民航局特聘專家、交通運輸部專家委員會委員)

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